西宁市电信设施保护管理暂行办法

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山东省淄博市人民政府


淄博市人民政府令第47号


　　淄博市人民政府令第47号《淄博市土地登记办法》已经市政府第30次常务会议讨论通过，现予发布，自2005年5月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　市长　刘慧晏
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　二00五年二月二十八日

淄博市土地登记办法

第一章　总则





　　第一条　为加强土地登记管理，规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地登记条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称土地登记是指市、区县人民政府及土地行政主管部门（以下简称土地部门）根据土地登记申请人的申请，依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权及土地他项权利（以下统称土地权利）进行审查确认，并颁发土地证书的行为。
　　本办法所称土地权利人是指经依法登记取得土地权利的单位和个人。
　　本办法所称土地他项权利是指依据土地所有权、使用权取得的抵押权、承租权等项权利。


　　第三条　本市行政区域内土地权利的取得、变更、终止，均应当依照本办法进行登记。但法律、法规规定颁发土地承包经营权证书的除外。


　　第四条　市、区县土地部门负责本行政区域内的土地登记工作。


　　第五条　依法登记的土地权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
　　未经依法登记的土地，不得转让、出租或者抵押，其地上建筑物及其他附着物所有权或者其他权利不得先行登记。

第二章　申请和受理





　　第六条　国有土地使用权由使用该国有土地的单位或者个人申请登记。
　　集体土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会申请登记；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织申请登记，乡镇集体经济组织不健全的，可以由乡镇人民政府代为申请登记。
　　集体土地使用权由使用该土地的单位或者个人申请登记。
　　土地他项权利由符合取得土地他项权利条件的单位或者个人申请登记。
　　以土地使用权作为投资方式或者合作条件，与外商兴办合资、合作企业的，由合营企业或者中方合作者申请登记。
　　与地上使用权分离的经批准独立使用的地下空间，由使用者申请地下空间的土地使用权登记。
　　公共设施和市政设施用地，由其主管单位申请登记。


　　第七条　土地登记以宗地为单元进行。拥有或者使用两宗以上土地的，应当分宗申请登记；两个以上的土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别对拥有该宗土地的份额申请登记；跨县级行政区域使用土地的，应当分别向土地所在地的土地部门申请登记。


　　第八条　申请土地登记，可以由土地权利人办理，也可以出具书面委托书委托他人代理。境外申请人委托他人代理的，应当按照国家规定办理公证或者认证。


　　第九条　申请土地登记，申请人应当提交下列文件资料：
　　（一）土地登记申请书；
　　（二）单位设立证明、法定代表人证明及其身份证明，个人申请的应当提交个人身份证明或者户籍证明；
　　（三）土地权属证明，共同使用同一宗地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；
　　（四）地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；
　　（五）法律、法规、规章规定应当提交的其他文件资料。委托他人代理申请登记的，应当同时提交书面委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。
　　境外申请人委托他人代理的，还应当同时提交公证书或者认证书。


　　第十条　土地登记包括初始土地登记和变更土地登记。


　　第十一条　经初始登记的土地，有下列情形之一的，土地权利人应当自土地权属变更事实发生之日起三十日内，向土地部门申请变更土地登记：
　　（一）因土地征用、交换、调整等原因引起集体土地所有权转移的；
　　（二）土地使用权转让、继承、分割、合并的；
　　（三）土地用途发生变化的；
　　（四）土地权利人姓名、名称、地址发生变化的；
　　（五）以赠与、继承、买卖、交换、分割、拆迁等方式处分地上建筑物和其他附着物引起土地使用权转移的；
　　（六）法律、法规规定的其他情形。
　　土地所有权、使用权变更的，自变更登记之日起生效。


　　第十二条　预售商品房的，预售人应当在办理商品房预售许可证之日起三十日内，持土地证书和商品房预售许可证向土地部门申请商品房预售土地登记，领取商品房用地宗地分割转让登记证明，并将商品房用地宗地分割转让登记证明转交购房人。
　　购房人应当自领取房屋产权证之日起三十日内，持商品房用地宗地分割转让登记证明、房屋产权证书到土地部门领取土地证书。


　　第十三条　出售公有住房的，出售单位应当自房屋产权登记发证之日起三十日内，持公有住房出售合同、房屋产权证书和原土地证书办理变更土地登记。


　　第十四条　城镇居民住房上市交易的，当事人应当自合同签订之日起三十日内，持土地证书、房屋产权证书、交易合同向土地部门申请变更土地登记。


　　第十五条　依法出租或者抵押国有土地使用权的，土地登记申请人应当自土地使用权租赁或者抵押合同签订之日起十五日内，持土地证书、土地使用权租赁或者抵押合同，向土地部门申请土地使用权出租或者抵押登记。
　　其他土地他项权利的取得，由当事人在合同签订之日起十五日内，申请土地他项权利登记。


　　第十六条　经登记的土地他项权利发生变更的，申请人应当自合同变更之日起十五日内，持有关文件资料向土地部门申请土地他项权利变更登记。


　　第十七条　单位和个人需要临时用地的，应当自临时用地申请被批准之日起十五日内，持有关批准文件向土地部门申请临时用地登记。


　　第十八条　有下列情形之一的，土地权利人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持有关证明材料申请注销登记：
　　（一）土地使用期限届满不再续用的；
　　（二）土地使用权出租、抵押合同终止的；
　　（三）因不可抗力造成土地灭失的；
　　（四）土地权利终止的其他情形。


　　第十九条　土地部门接到土地登记申请后，应当在十日内对申请人提交的文件资料进行审查，作出是否受理的决定，并通知申请人。凡符合规定条件的，应当予以受理；有下列情形之一的，不予受理：
　　（一）申请登记的土地不在本行政区域内的；
　　（二）土地登记申请人没有合法身份证明的；
　　（三）土地权属来源不明的；
　　（四）其他不符合法律、法规规定条件的。


　　第二十条　有下列情形之一的，土地部门应当自受理登记申请之日起三十日内作出暂缓登记的决定，书面通知土地登记申请人并说明理由：
　　（一）非法转让、出租、抵押或者违法用地，尚未依法处理的；
　　（二）土地权属有争议尚未解决的；
　　（三）依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物及其他附着物而限制土地权利的；
　　（四）对土地登记审核结果有异议的；
　　（五）法律、法规规定的其他情形。
　　暂缓登记情形消除后，土地部门应当予以核准登记。


　　第二十一条　土地登记申请人应当按照国家有关规定缴纳土地登记费。申请注销土地登记的，免缴土地登记费。

第三章　审核和发证





　　第二十二条　土地部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，对土地登记的有关内容逐项审核，并将审核结果通知土地登记申请人及利害关系人。
　　土地部门进行地籍调查时，可以组织土地登记申请人及利害关系人进行现场指界。利害关系人在规定时间内无正当理由拒不指界的，由土地部门根据有关地籍资料、现状界址及指界情况确定宗地界线，并书面送达或者公告送达利害关系人。
　　土地宗地界线有争议的，应当按照人民政府依法作出的处理决定予以确定。


　　第二十三条　土地登记申请人或者利害关系人对土地部门的审核结果有异议的，可以自被告知之日起十五日内向土地部门提出复查申请，并提交异议书及有关证据。


　　第二十四条　土地部门应当自接到复查申请之日起三十日内作出复查决定，并将复查结果书面通知复查申请人。
　　经复查异议成立的，复查费用由土地部门承担；异议不成立的，复查费用由复查申请人承担。


　　第二十五条　张店、博山、淄川、周村、临淄区和淄博高新技术产业开发区行政区域内的《国有土地使用证》由市人民政府颁发；《集体土地所有证》、《集体土地使用证》由区人民政府颁发。
　　桓台、沂源、高青县人民政府负责颁发本行政区域内的土地证书。


　　第二十六条　土地他项权利登记申请经审核符合下列条件的，负责原土地所有权、使用权登记的人民政府所属土地部门应当准予登记，核发《土地他项权利证明书》：
　　（一）土地他项权利涉及的土地所有权、使用权业经依法登记；
　　（二）土地他项权利业经土地所有权人、使用权人同意；
　　（三）符合法律、法规规定的出租、抵押条件和其他条件。


　　第二十七条　土地登记应当在下列期限内办结，并核发土地证书：
　　（一）初始土地登记自受理申请之日起六十日内；
　　（二）土地所有权、使用权变更登记自受理申请之日起三十日内；
　　（三）土地他项权利登记自受理申请之日起十五日内。
　　处理异议的时间不计算在前款规定的期限内。


　　第二十八条　土地权利人发现土地登记结果有误或者有遗漏的，可以申请更正，经土地部门审核，申请属实的，依法予以更正。
　　因土地部门审查疏忽，造成土地登记结果有误或者有遗漏的，土地部门应当予以纠正，注销原土地证书，无偿办理更正，并将更正结果书面通知土地权利人。


　　第二十九条　土地登记申请人应当如实提供相关文件资料，不得采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等手段骗取土地证书。


　　第三十条　有下列情形之一的，土地部门可以直接办理注销土地登记，并自注销之日起十五日内书面通知原土地权利人：
　　（一）依照本办法规定应当申请注销登记而未申请的；
　　（二）依法收回土地使用权的；
　　（三）抵押土地被依法处置的；
　　（四）土地被依法征用或者农村集体经济组织全部成员成建制转为城镇居民的；
　　（五）依法可以直接办理注销登记的其他情形。


　　第三十一条　更正、撤销、注销的土地证书，自被更正、撤销、注销之日起原土地证书即行失效。原持证人应当自接到通知之日起三十日内，将土地证书送交土地部门，逾期不交的，土地部门予以公告注销。


　　第三十二条　土地部门应当设置土地登记簿，对土地登记事项全面、真实、准确记载，并永久保存。土地证书的记载与土地登记簿的记载不一致的，以土地登记簿的记载为准。
　　除军事设施等保密单位的土地登记资料和土地登记中有保密要求的资料外，土地登记资料可以按照国家有关规定公开查询。


　　第三十三条　任何单位和个人不得伪造、涂改土地证书。土地证书灭失的，土地权利人应当凭土地部门确认的登记内容，在当地主要媒体上公告，自公告之日起六十日内无异议的，由土地部门根据土地权利人的申请，注销原土地证书，补发新证书。

第四章　罚则





　　第三十四条　违反本办法规定，未经依法登记的土地，擅自转让、出租、抵押的，其转让、出租、抵押土地的行为无效，由土地部门责令限期改正，逾期不改正的，按非法转让土地处理。


　　第三十五条　未按注册登记的用途使用国有土地的，由土地部门责令限期改正；逾期不改正的，由市、县以上人民政府依法收回土地使用权，注销土地登记，没收土地使用证。


　　第三十六条　伪造、骗取或者擅自涂改土地证书的，其土地证书无效，由土地部门没收土地证书，并处5000元以上20000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十七条　在土地登记工作中有下列行为之一的，有关行政机关应当依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任：
　　（一）滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假的；
　　（二）因工作严重失职造成错、漏登记，或者登记不当而不纠正的；
　　（三）泄露工作中知悉的商业秘密的；
　　（四）遗失登记材料，给申请人造成重大损失的；
　　（五）刁难当事人或者收受贿赂的；
　　（六）违反规定收取费用的；
　　（七）拒绝接受上级行政机关监督检查的。


　　第三十八条　当事人对土地部门做出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议，也可以直接向人民法院起诉。但当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其依法取得的土地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行决定的，由作出决定的机关申请人民法院强制执行。

第五章　附则




　　第三十九条　本办法自2005年5月1日起施行。1995年12月20日淄博市人民政府第26号令发布施行的《淄博市土地登记办法》同时废止。

劳动教养立法缺陷的法理学分析

陈艳青

劳动教养作为一项有中国特色的法律制度，自1957年创立以来，教育、感化、挽救了大批违法犯罪人员。然而随着我国法治进程的加快，劳动教养越来越不能适应社会的需要，在立法等诸方面都明显滞后于社会的发展。究其原因，劳动教养在立法上存在本身难以克服的缺陷。从法理学上分析，劳动教养在立法上存在以下缺陷：
一、在立法理念上，渗透着国家优位主义，对劳教人员缺乏必要的权利保护
任何一项法律的创制都必然受制于一定的立法理念。支配或影响法律创制的立法理念主要有两种：即国家优位主义和人权保护主义，前者立足以义务为本位，强调国家利益、社会利益的保护，个人利益只是在配合前两种利益的前提下才予以立法考虑；后者立足以权利为本位，突出个人利益的张扬，认为个人利益是国家利益、社会利益存在的基础，离开了个人利益，国家利益、社会利益就失去存在的意义。受中国传统法律文化的影响，当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中，这种立法理念体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，政治色彩浓厚，法定性、司法性、理论性较弱，法制根基不足；二是在规范内容上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，对劳教人员合法利益缺乏必要的保护。如：公安机关在办理劳动教养案件时，行为人没有知情权；执行劳动教养过程中，劳教人员对延期以外的处罚没有诉权等等。这些都严重侵犯了劳教人员的合法权益，使劳教人员是欲辩无据，欲诉无门。
二、在体系结构上，没有统一法典，内容庞杂而不明晰，多样而不系统
一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现，而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。劳动教养作为我国预防犯罪，防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。但是，由于历史与现实的原因，我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷，具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门，可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。劳教立法体系结构上的缺陷，不但同我国法制建设的步伐不相协调，同依法治国的方针不相吻合，更重要的是，它严重制约了劳动教养制度的充分发挥，于惩治犯罪，保障人权不利。
三、在规范内容上，劳动教养法律规范严重滞后于现实需要和社会发展，缺乏统一性
自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。主要表现在：
（一）劳教期限过长且无具体适用标准。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养。有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限。
（二）程序规定缺乏。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序。二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。
（三）劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）。凡此种种，不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展，而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。
（四）劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法律源渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。
（五）劳动教养的法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为现代民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。（3）审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。（4）执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段，因而这一规定在实践中往往流于形式，得不到贯彻落实。
四、在立法技术上，法律规范用语模糊，规范性文件之间存在较大矛盾冲突
（一）劳教立法法律语言缺乏准确性，用语模糊。准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性，在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和歧义丛生，特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：（1）劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详；其次，人民内部矛盾并非法律规范用语，而是政治术语，在立法中表述，难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。（2）劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第（三）项规定，有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么，何谓“屡教不改”？其内涵是什么，外延该如何确定？从该用语本身，我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主体、内容和形式等诸多方面，此处的教育主体何所指，教育的内容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行为，同类行为，还是互不相干的行为。经过多长时间再犯，才算不改？所有这些在理论上难以形成共识，在实践中更是难以把握。
（二）劳动教养规范性文件之间的失调现象较为突出，不同法律规范之间存在矛盾。具体表现在：（1）现行劳动教养法律规范与我国其他法律规范存在较大矛盾。现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。（2）劳动教养法律规范和我国参加的国际人权公约相冲突。我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。

参考书目：
1、李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年第1版。
2、周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1999年第1版。
3、夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年第1 版。
4、常兆玉主编：《劳动教养管理学》，中国人民公安大学出版社1999年第1 版。
5、张丽主编，《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，知识产权出版社2000年第1版。
6、范健、张中秋、李春福主编：《法理学》，南京大学出版社2002年版。
7、孙国华主编：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版。
8、沈宗灵主编：《现代西方法理学》，北京大学出版社1991年版。