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北京市政府


北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定
市政府


为加强本市城乡建设规划管理, 保证各项建设按照统一规划实施, 根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国土地管理法》, 作如下规定:
一、全市行政区域16800 平方公里范围, 都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划, 服从城市规划管理部门的统一规划管理。
二、根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条和第三十二条的规定, 本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点, 必须经城市规划管理部门审查批准, 核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后, 方可建设。
三、城乡建设规划管理工作, 实行集中统一领导和市、区( 县) 两级分工负责的原则。市城市规划管理局是本市城乡规划行政主管部门, 区、县规划管理局在市城市规划局业务领导下依法管理本区、县的城乡建设规划管理工作。
( 一) 朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区行政区域内和其他区县县城、建制镇行政区域内, 以及工矿区、文物保护区、风景游览区、水源保护区等特定地区规划范围内的农村建设和城市建设的选址定点、核发建设工程规划许可证和建设用地规划许可证, 按照法定的分工, 分别由市城

市规划管理局和区、县规划管理局实施统一管理。
( 二) 上述第( 一) 项地区以外地区的城市建设, 按市、区( 县) 分工管理, 乡镇村企事业单位、新农村建设, 按批准的规划方案由所在区县的规划管理局实施规划管理, 但重要建设工程的选址定点必须征得市规划管理局同意。
( 三) 各区、县旧农村农民新建住宅, 由所在区( 县) 规划管理局负责审批。
市、区( 县) 规划管理局规划管理工作的具体分工由市规划管理局规定。
四、各区( 县) 人民政府要加强对县域规划、乡域规划、城镇规划编制工作的领导。农村的规划方案( 包括乡镇村、农民住宅、乡镇机关和乡镇村企事业),由规划管理部门组织编制。各项规划方案的审批, 按《城市规划法》规定的权限进行。市人民政府农林办公室所属农村建设管理机

构依据审定的规划方案组织农村建设和管理。
五、未取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的一切建设活动, 均属违法行为, 统由规划管理部门依法处理。
六、各级城市规划行政主管部门的工作人员, 要忠于职守, 依法办事, 切实加强对郊区城镇和农村建设的规划管理工作。对执法不严、越权审批造成不良后果的要依法追究责任。
七、本规定由市城市规划管理局负责解释。
八、本规定自1991年3 月10日起施行。



1991年3月6日
重大环境污染事故罪危险犯处罚建议
——从厦门海沧环评谈起
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　方晋晔
　　　　　　　　　　　　　　　　　　（上海 华东政法大学 20042）

摘要：现代社会，环境危机此起彼伏，生态状况持续恶化，而我国现行刑事立法对环境犯罪的规定却不利于保护环境。本文探讨了对环境犯罪刑事立法以及刑事执法过程中亟待完善的问题，提出了在现行刑法修改时或发布刑事特别立法时，增设处罚重大环境污染事故罪危险犯的条款建议，以期抛砖引玉，丰富和发展环境犯罪的司法研究。
关键词：重大环境污染事故罪 环境犯罪 危险犯 实害犯

　　据老牌咨询公司零点研究咨询集团12月发布的“2007零点中国公众城市宜居指数”显示：厦门位居中国宜居城市指数首位。然而与此同时，一场关于PX的热议也在厦门点燃。而它的导火线，即是《厦门市重点区域功能定位与空间布局环境影响评价》简本。该简本中称：“翔鹭石化PTA一期工程2000年经审批建设，2002年底试生产。由于该企业初期环保设施不完备、未通过环保竣工验收即投入生产，醋酸排放大大超出环保审批的限值要求，对周围居民和新市区居民区产生不利环境影响，废气污染投诉不断。福建省环保局曾于2003年12月17日发文（闽环监函2003第187号）责令翔鹭石化公司参照国际上PTA生产先进技术和工艺，尽快组织力量开展整改工作。在近三年的生产建设过程中，虽有环保部门的督促监管，企业也在努力改进环保设施，但是废气污染问题至今尚未彻底解决。强化现有企业内部环境管理、控制环境污染是当务之急。”
　　也就是说，翔鹭石化的污染根本不是“偷偷地排”，而是明目张胆地排，不必遵守国家的法律，也不必理会地方环保部门的监督，更不把周边居民的健康当回事。针对在厦门生产PX的问题，赵玉芬院士认为“PX就是对二甲苯，属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率”，“联苯厂存在特别重大的安全性隐患，是不能靠近城市的，至少要建立在100公里以外，城市才能算安全。”
我国刑法第383条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”[1]从该条文我们可以得出：在我国的环境刑事立法中，是以污染或破坏环境行为实际造成环境污染或破坏，或造成人的生命、健康和公私财产实际损害的结果作为成立环境犯罪的构成要件之一。也就是说，我国关于惩治危害环境罪的立法中只规定了实害犯，而对危险犯——不论是什么类型的危险犯——均没有追究刑事责任，予以刑罚制裁。其次，我国刑法学界普遍都认为：“本罪的主观方面是过失。” [2]，可是，如前文所述，福建省环保局曾责令翔鹭石化尽快组织力量开展整改工作，而翔鹭石化却置若罔闻，其对造成重大环境污染的结果显然是明知的。第三，本罪的刑事责任是“处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”我们知道，凡造成重大环境污染的，其后果都是相当严重的，而我们的刑罚却又是极其轻微的。
一、重大环境污染事故罪危险犯与实害犯之争
（一）危险犯与实害犯的关系
　　在我国刑法理论中，危险犯是与实害犯相对应的概念，所谓危险犯，是指行为人实施的危害行为造成法律规定的发生某种危害结果的危险状态作为既遂标志的犯罪。[3]而实害犯则是指行为已对受保护的法益造成了实际危害的犯罪。[4]危险犯之所以不以实害的结果为构成要件要素，原因之一就在于其所侵犯的往往是重要的社会关系，这类社会关系一时遭受实际的侵害，一般会对国家和人民利益造成不可估量的损失，因而有必要将危险结果设定为侵犯这类社会关系的犯罪的构成要件要素，以实现刑法对重大法益的充分、有效的保护。我们看到，在我国刑法中，危险犯被主要规定在危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪以及妨害社会管理秩序罪当中，如放火罪、投放危险物质罪、妨害传染病防治罪等等。仔细研究这些罪名，我们发现，它们所指向的法益都具有不明确性，行为人对此既无法预料也无法加以具体控制。而且，法益遭受侵犯的范围可能处于随时扩大的状态。如假药究竟会对多少人的生命、健康造成严重威胁，事前是无法作出准确判断的。这就意味着如果我们坐等行为造成严重后果后刑法才予以介入，就会造成难以估量的损失，这就为立法者将堵截犯罪的防线向前推进从而创设独立的危险构成要件提供了一定的根据。[5]由于危险犯的行为具有引起实害结果的高度危险性，因此，实害犯相对应的应为危险犯的结果加重犯，即行为人故意地实施具有内在地发生重结果的高度危险性的基本犯罪行为，至少过失地引起了重结果的发生。[6]
（二）我国重大环境污染事故罪实害犯的规定不利于环境保护，且对于人民群众生命财产安全造成了重大威胁
　　从重大环境污染事故罪所侵犯的直接客体来说，其严重的社会危害性是不言而喻的。以翔鹭石化为例，PX装置的主要原料及产品均为对人体有害的污染物质，其中苯为对人类具有致癌作用。同时，与各国的大型化工项目做对比，翔鹭的规模是最大的，与市区的距离却是最小的，如果发生爆炸或者泄漏就可以毁灭整个城市，污染整个闽南地区。此外，厦门周边海域有大量珍稀海洋生物，如中华白海豚、文昌鱼等。这些珍稀的海洋生物对水质要求非常高，在没有建大型化工项目的情况下数量尚且日渐稀少，如果大型化工企业再往海里排污，将会给这些宝贵的生物带来灭顶之灾。因此，如果污染和破坏环境的行为给刑法所保护的社会权益造成严重威胁，使其处于危险状态，而未加以犯罪化，只是消极地等待环境污染和破坏行为造成生命、健康、公私财产和生态系统重大损失时，才依保护生命或身体法益或财产法益的传统刑法条款或有限的保护环境权益的条款定罪量刑，充其量只是亡羊补牢，悔之晚矣。
（三）实害犯的规定不利于司法机关的提前介入
　　《厦门市重点区域功能定位与空间布局环境影响评价》简本一出，许多民众不理解，我们的司法机关为什么不启动司法程序，追究其刑事责任。这样一家失去基本诚信的违法企业，为何无须承当其相应的法律后果呢？《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中规定：具有下列情形之一的，属于刑法第三百三十八条、第三百三十九条和第四百零八条规定的“公私财产遭受重大损失”：（1）致使公私财产损失三十万元以上的；（2）致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；（3）致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的。然而，现实情况是，环境污染是一个量化的过程，在这个过程中，污染常常是透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素复合累积以后，才逐渐形成或扩大的。其所造成的损害是持续不断的，并不会因侵害行为的停止而立即停止，往往要在生态环境中持续作用一段时间。倘若严守传统犯罪的相当因果关系理论，势必因证明的困难而将部分生态犯罪漏出法网。况且有相当一部分生态犯罪侵害的是全人类，并无具体被害人。[7] 而确定环境犯罪刑事责任的关健问题，在于必须证明犯罪行为与损害结果之间是否具有因果关系。法无明文规定不为罪，没有确实充分的证据，司法机关当然也就无法启动司法程序。
　　我国刑罚的目的是预防犯罪。因此，预防和保障功能是刑法的基本功能，通过刑法的威慑和惩戒可以促使行为人对其行为造成的危险结果引起高度的重视和责任感，降低发案率。因此，在立法上增加对重大环境污染事故罪危险犯的规定，有利于充分发挥刑法的预防、指引作用，使违法者能预知自己的行为可能产生的刑事后果，使司法机关能有效地行使其保护人民生命财产安全的职能，从而使得人们更为谨慎地对待自然生态环境。
（四）我国刑法处罚重大环境污染事故罪危险犯的设计
　　从我国现行《刑法》的规定看，不乏对危险犯处罚的条款，许多罪的犯罪构成都不要求有实害结果。如第116条投放危险物质罪、第330条妨碍传染病防治罪等等。这些危害行为使刑法所保护的社会权益所处的危险状态，并不一定比某些危害环境行为使刑法所保护的环境权益所处的危险状态更加“危险”，其社会危害性，也并不一定比某些危害环境行为所足以造成的社会危害性更加“严重”。因此，在现行刑法中增设惩治重大环境污染事故罪危险犯的条款，是对现行刑法的发展与完善。同时，环境问题是全人类共同面临的问题，虽然各国的环境问题有程度上、形式上、时间上的差异，但在环境问题产生的根源、发展过程及治理和预防方法上却有着极大的相通性。在惩治环境犯罪问题上也一样。因此，适当地借鉴国外有关处罚环境犯罪危险犯的规定也是必要的。从世界各国惩治环境犯罪的立法上看，实害结果在许多情况下并不是环境犯罪构成的必要条件。如日本、德国等许多国家和地区的法律规定，只要从事法律所禁止的行为或者不履行法定义务，有可能造成环境污染或破坏，足以对人的健康和财产造成危害，就可以构成犯罪。
由此，笔者建议，以后在修改刑法时，增设重大环境污染事故罪的危险犯，即只要违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者放置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，足以给公私财产或者公众生命、身体带来危险，尚未造成严重后果的就构成犯罪。如果造成了实际危害后果，即实害犯，则加重处罚。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　注释
①摘自《厦门市重点区域功能定位与空间布局环境影响评价》，该报告是厦门市人民政府委托中国环境科学研究院开展的调研，主要是由于目前海沧南部地区存在着严重的环境争议，而在“04总规”中海沧南部地区定位为临港工业和城市发展的重点区域，南部地区发展与城市空间布局密切相关。因此，中国环境科学研究院专门就海沧南部地区发展定位与空间布局的环境影响进行评价，提出本专题报告。
②该项目中心地区距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿均只有7公里，距离拥有5000名学生（大部分为寄宿生）的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校仅4公里。不仅如此，项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。而10公里半径范围内，覆盖了大部分九龙江河口区，整个厦门西海域及厦门本岛的1/5 。而项目的专用码头，就在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，该保护区的珍惜物种包括中华白海豚、白鹭、文昌鱼。海沧区原本规划出的隔离带，出于商业考虑已经完全盖满了学校与住宅，一旦投产，将使整个厦门岛，甚至是人口稠密的闽南三角都笼罩在剧毒的化工阴影当中。在极端情境之下，比如战争、恐怖袭击，它就是送给对手及恐怖分子的礼物。只要这个工厂一有闪失(人命就不算了，反正也不怎么值钱)，对闽南经济的致命打击，可能将损失天文数字般的GDP。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　参考文献
[1] 《中华人民共和国刑法》（1997年修订）［Z］．
[2] 王作富．刑法［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，1999年．462．
[3] 高铭暄．新编中国刑法学[Ｍ]．北京：中国人民大学出版社，1998．208．
[4]高铭暄、马克昌．刑法学[M]．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2000．P150-151．
[5] 王志祥．危险犯研究[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2004年．26．
[6] 李邦友．结果加重犯基本理论研究[M]．武汉：武汉大学出版社，2001年．87．
[7] 王树义．俄罗斯生态法[Ｍ]．武汉：武汉大学出版社，2001．48．


[作者简介：方晋晔、男，福建省云霄县人，华东政法大学刑法学专业研究生，华东政法大学刑法学研究中心助理，主要从事金融刑法学研究。通信地址：华东政法大学硕0602班，邮编：200042。邮箱地址：fjy-001@163.com]