山西省人民政府办公厅关于印发《山西省乡镇煤矿管理办法（试行）》、《山西省乡镇煤矿职工培训方案》的通知

上一篇: 中华人民共和国厦门海关对进出厦门经济特区的货物、运输工具、行李物品和邮递物品的监管和征免实施细则
下一篇: 江苏省基础测绘管理办法

未成年人刑事案件适用暂缓起诉制度的可行性探究

作者: 广东丰顺县人民检察院 游常庆

未成年人犯罪逐年增长和犯罪低龄化是当前严重危害社会治安的一个突出问题，预防和减少未成年人犯罪已引起世界各国的重视。对未成年人犯罪的处罚又是关系到他们将来的前途和命运，是重是轻还是以其他方式进行处罚？仍是世界各国在不断探索的路子。德国、美国、日本等国家为预防和遏制未成年人犯罪，相继推出各种有效的保护措施和法律制度，如附条件不起诉、观护制度等。可见这些国家在刑事司法制度上已逐渐从惩罚主义走向保护主义的。我国经过多年的实践，总结出一个新的结论：解决未成年人犯罪应以预防为主，惩罚为辅，从源头上遏制犯罪。
针对未成年人犯罪的原因和特点，我国政府已制定了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》以及加入《联合国儿童权利公约》等国际条约，对预防和减少犯罪，保护未成年人健康成长起到重要作用。虽有这些法律制度还是远远不够的，要长效地预防犯罪，必须健全有效的预防和控制机制，完善保护未成年人权益的司法制度，以体现人性关怀和宽大的法律政策，促进现代司法理念文明。因此，笔者在本文中就未成年人犯罪案件应适用暂缓起诉制度略谈粗浅之见。
一、 暂缓起诉的法律界定
暂缓起诉实际上是外国刑事诉讼中的一项制度。在德国称为附条件不起诉，就是指以暂时不起诉为条件，检察官对被告人规定一定期限内履行法定要求，被告人如果不履行要求，则要追究其刑事责任。德国议会赋予检察官不起诉斟酌权，加强对刑事犯罪的有效追究和合理配置司法资源，提高诉讼效率，节约诉讼成本，保障人权具有积极意义，也对其他国家少年司法制度建设起到很好的借鉴作用。
随着时代的发展，犯罪日益智能化、复杂化和低龄化，在司法资源有限的今天，实现诉讼效率与价值尤为重要。暂缓起诉在我国现行法律中是没有规定的，然而许多旧的法律制度阻碍了市场经济的深入发展，已不适应新形势的需要。诚然，司法改革已是势在必行。美国经济学家密尔顿·弗里德曼说过：“没有任何法律可以得到如此精确的限定，以致避免了任何解释问题；同时没有任何法律能够得到如此精确的限定，以致于明确地包含了一切可能出现的情况。”因此，法律不是一成不变的，它必然给实施这部法律的人留有一种有限的自主空间。在新一轮法律制度改革的推动下，大胆借鉴外国有益的经验未尝不可，也是适应与时俱进的要求。我国南京、武汉等地检察机关在不断探索和实践中，对未成年人犯罪推行暂缓起诉的新尝试，收到较好的法律效果和社会效果，是应该肯定的。当然也引起法律界上的争议，有人认为实行暂缓起诉于法无据，违背罪刑法定原则和适用法律人人平等原则。可以看出他们对不起诉制度的认识只局限于现有法律层面上，照搬硬套法条，缺乏对暂缓起诉内在所蕴含价值的理解。毕竟我国还是个发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，对未成年人的刑事诉讼保护工作开展比较晚，立法上尚有疏漏，法律体系不够完善。因而提出这些观点是可以理解的，引起争议也是正常的。笔者认为，对待一个新生事物的评价，则应以马列主义辩证观点来论证，以实践来总结其价值所在，包括法律上的价值和社会上的价值。只要有利于人民，有利于国家，有利于社会的东西，是值得倡导和推行的。
暂缓起诉，是指人民检察院对应当起诉的未成年人犯罪案件，本着综合治理原则和案件自身条件，在一定期限内不作处理，期满后根据具体情况作出起诉或不起诉决定的一项制度。
法律专家认为，暂缓起诉制度符合当前国际刑罚轻缓化的发展趋势，也符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚教育功能的实现。对于违法犯罪的未成年人来说，在身心上与成年人有着明显的差异，而司法机关对未成年人又肩负着特殊的保护使命，既要维护社会稳定，又要保护未成年人健康成长的高度出发。因此，全面科学地理解暂缓起诉，对未成年人犯罪案件积极推行暂缓起诉制度，落实各项帮教配套措施，防止犯罪人重新犯罪，营造良好的社会法治环境，对建设现代法治文明具有深远意义。
我国已经加入保护未成年人相关的国际条约，在不断推进司法实践过程中，进一步减少程序，减少司法机关和当事人的讼累，提高效率，进而获得低成本的司法保护，着眼于长效机制，加快司法软环境的建设。在立法上建立与未成年人相适应的刑事诉讼程序和制度，将教育、感化、挽救的原则写进刑事诉讼法，把处理未成年人刑事案件的暂缓起诉制度予以法律化，规范检察机关办理未成年人刑事案件机制，逐渐与国际上接轨，努力完善我国少年刑事司法制度。
二、暂缓起诉的可行性及意义
在司法实践中，不难得出未成年人犯罪的诱因：主要有未成年人本人原因、家庭原因、学校原因和社会原因。针对这些因素，社会各界都在不懈努力寻求各种预防途径，以解决犯罪源头，遏制犯罪蔓延。未成年人不乏是祖国的未来和民族的希望，检察机关在不断总结实践过程中，对符合一定条件的未成年人通过暂缓起诉进行教育挽救，重塑灵魂，彻底矫治他们的畸形心理和不良行为，是职责的应有之义，也是符合人类共识潮流的。
首先，实行暂缓起诉，有利于发挥其诉讼经济效益价值。刑事诉讼本身是一项成本较高的司法活动，诉讼价值的取向主要是诉讼经济、以宽大方式实现一定的刑事政策或者保障一定的政治利益。而在我国目前司法负担日益沉重，诉讼成本高效率低，司法资源严重不足的情况下，寻求合理、科学地配置司法资源，提高诉讼经济价值，已落在司法实践者的肩上。从1983年以来，我国一直推行“严打”刑事政策，而忽略了从源头遏制预防犯罪，没有充分利用不起诉制度的作用。笔者认为，在“严打”政策不变的前提下，实行暂缓起诉制度，恰好是使部分属于未成年人犯罪较轻刑事案件，在起诉环节适时终止，使案件不要进入审判程序，有利于缩短诉讼时间，减少投入，提高诉讼效率，更合理地配置司法资源。在《联合国青少年司法最低限度标准规则》中也规定：“应酌情考虑在处理少年犯时尽可能不提交主管当局正式审判防止少年司法中进一步采取的诉讼程序的消极作用”。
其次，有利于预防和减少犯罪。实践表明，未成年人犯罪，特别是犯罪行为不严重、主观恶性不大的初犯、偶犯，悔罪较好的，很多起诉到法院后，大都被判处较轻刑罚，这样对未成年人予以定罪和科以刑罚，办案部门往往对案件办结后就了事，普遍没有跟踪监督，使他们没有及时得到良好的教育，虽然惩罚了，但是预防效果不大。相反使很多未成年人在看守所或监狱里，容易被交叉感染，释放后没有得到一定措施的约束，造成自悲和被歧视的消极心理，难以抹去自己人生上的这个刑事污点，在一定程度上会加重其逆反心理，仇视社会，容易重新犯罪，加大了教育改造的难度，致使难以达到教育、感化、挽救的目的。如果运用暂缓起诉制度，给予他们一定时间，通过帮教，使他们反省过去，认识到自己行为对社会的危害性，并在良好的社会环境中继续生活学习，给他们一次改过自新的机会，收到的法律效果和社会效果往往会更好。事实证明，通过教育和矫治，绝大多数未成年人犯能痛改前非，基本上没有走上犯罪道路。
再次，有利于开展社会治安综合治理。综合治理方针历来是我国解决未成年人犯罪问题的基本对策。刑罚的目的就是惩罚犯罪和预防犯罪，其着眼点应该是预防犯罪，保护社会。通过预防教育，使可能犯罪的人不去实施犯罪，减少违法犯罪的滋生，把犯罪遏制在未然状态，以更好地保护人民。而未成年人本身思想单纯，易冲动，盲目性和激情化并存，自我控制和辨别是非能力较差，容易受到不良思想侵蚀而走上违法犯罪道路。但他们又正处于自身发展和接受教育的最佳时期，可塑性很强，容易接受教育改造。正如马克思说过：“儿童和少年的权利应当得到保护，他们没有能力保护自己，因此社会有责任保护他们”。我国《未成年人保护法》第38条规定：“对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则”。可见，应利用司法机关的法律专业优势，积极开展社会预防工作，检察机关对未成年犯罪人实行暂缓起诉制度，是从人道主义出发，是社会对他们的宽容精神，使他们回到家庭、学校和社会的正常生活和学习，了解到一定的法律知识，提高法制观念，培养良好的道德品质，引导他们树立正确的人生方向，对减少和预防犯罪起到很好的效果，有利于社会治安的稳定。
第四、有利于检察机关正确处理未成年人犯罪案件。未成年人的心理、生理尚未完全发育成熟，各个方面还未定格，容易受到不良因素的诱惑和误导，致使触犯刑律。而他们又是担负着建设社会主义现代化的历史使命，是今后全面建设小康社会的生力军。因而作为国家法律监督机关的人民检察院应充分认识到办理好未成年人刑事案件的重要性，应根据未成年人的特殊性，从保护的角度区别于成年人犯罪，坚持以预防为主，惩罚为辅的原则，落实各项有效的措施，扩大考察面，以人为本，立足教育、感化和挽救的方针，用人性化的关怀唤醒他们的良知。检察机关肩负着打击和预防犯罪的双重任务，运用好检察职能作用，对未成年人犯罪寓教于办案，注重教育和挽救工作，加强法制宣传，正确处理好未成年人犯罪案件，对推进我国少年司法制度建设具有深远意义。
三、暂缓起诉制度的完善
暂缓起诉作为一种程序性的刑事制度，在实践上具有很强的可操作性。面对越来越多的未成年人走向违法犯罪，并出现暴力化、低龄化等现象，引起社会各界的关注。为此我国政府和司法机关通过各种途径做了很大的努力。但我国在保障未成年人合法权益和预防未成年人犯罪上的立法还相对滞后，措施不够完善，少年司法制度仍不健全，因而推行暂缓起诉，理应成为一种新的可行的制度。
（一）暂缓起诉的适用条件
1、必须是未成年人，即犯罪嫌疑人作案时未满18周岁；
2、犯罪情节轻微，依法可能被判处3年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金的或者是可能被判处3年以上5年以下有期徒刑，并有自首或立功等法定情节的；
3、必须是初犯、偶犯或胁迫犯、从犯，累犯应除外。
笔者认为，只有具备上述三个条件，对犯罪嫌疑人才能适应用暂缓起诉。
（二）操作程序
1、严格审批程序。未成年人刑事案件一般由理论业务水平较高，熟悉未成年人特点，热心于帮教的检察官来承办。承办人对案件进行审查后，应当拟写案件审查报告，提出审查意见，报主诉检察官审核，并由公诉部门集体讨论， 提出意见，最后报请检察长或者检察委员会决定。
2、告知程序。由办案检察官告知犯罪嫌疑人及其监护人和被害人，并听取他们的意见。犯罪嫌疑人应向被害人公开赔礼道歉，赔偿一定经济损失。若双方当事人都无异议，即对犯罪嫌疑人宣布执行暂缓起诉决定；如果被害人对暂缓起诉决定不服的， 在规定的期限内（一般为15日）向上一级人民检察院提出申诉；被害人也 可以在规定期限内直接向人民法院起诉。
3、监督程序。对犯罪嫌疑人宣布暂缓起诉决定后，进入考察阶段，考察期限一般以6个月至3年为宜。规范帮教制度，考察必须落实三方面工作：一是建立三级考察网络，则由检察院、学校（居委、村委）和家庭形成考察体系；二是被考察人每月至少有一次向考察人员做思想汇报；三是检察人员定期到被考察人所在地、学校作调查了解，及时掌握被考察人的活动情况，通过对被考察人的测评和心理分析，透过异常现象，及时发现苗头，化解消极因素。
4、处理程序。考察期满后，如果犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，并认真学习、生产或完成各项规定的义务，说明有悔改表现，一般应作出不起诉决定；若在考察期间发现有违法犯罪行为的，表现较差的，应向法院提起公诉。
综上所述，对待未成年人这一特殊群体的犯罪案件，应本着理性、冷静、权衡的司法理念看待问题，在一个法治的社会里，预防往往比惩治更重要，用人性化的执法理念关怀未成年人，是现代司法文明的标志，对未成年人犯罪实行暂缓起诉制度更是法治的进步。所以，笔者认为，根据我国国情出发，借鉴吸收外国先进经验和成果，健全我国刑事司法体系，有必要推行暂缓起诉制度。建议国家立法机关以立法形式确定暂缓起诉，完善不起诉制度，赋予检察官较大的自由裁量权，以更好更合理地配置司法资源。


本文于2003年载于第三期
　
交通运输部


交通运输部关于印发《公路水运工程生产安全重大事故隐患挂牌督办制度（暂行）》的通知

交质监发〔2012〕577号



各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），上海市、天津市交通运输和港口管理局，天津市市政公路管理局，长江航务管理局，长江口航道管理局，中国交通建设集团有限公司：

　　为切实贯彻《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号），树立“隐患就是事故”的预防理念，进一步强化公路水运工程安全生产双基工作，完善公路水运工程重大事故隐患排查治理的长效机制，现印发《公路水运工程生产安全重大事故隐患挂牌督办制度（暂行）》，自印发之日起施行。请各地结合实际，认真组织实施。



交通运输部
2012年11月2日




公路水运工程生产安全重大事故隐患挂牌督办制度（暂行）



　　为倡导“隐患就是事故”的预防理念，建立公路水运工程事故隐患排查治理的长效机制，消除重大事故隐患,防止或减少生产安全事故的发生，根据国务院《建设工程安全生产管理条例》、交通运输部《公路水运工程安全生产监督管理办法》以及国家安全生产监管总局《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》等，制定本制度。
　　一、列入国家和地方基本建设计划的公路、水运基础设施在新建、改建、扩建以及拆除、加固等活动中的生产安全重大事故隐患排查治理、挂牌督办等，应当遵守本制度。
　　公路水运工程安全生产重大事故隐患（以下简称“重大隐患”）是指在公路水运工程施工过程中存在的危害程度较高、整改难度较大，可能导致群死群伤的安全事故隐患或造成重大经济损失和恶劣社会影响的安全事故隐患。
　　二、各级交通运输主管部门应当对以下重大隐患实行挂牌督办：
　　（一）交通运输主管部门（或项目管辖部门）督查、巡视发现的重大隐患；
　　（二）企业或个人报告或举报并经查实的重大隐患；
　　（三）同级安全监管部门移交的重大隐患；
　　（四）其他需要挂牌督办的重大安全生产问题。
　　三、公路水运工程重大隐患挂牌督办按照属地管理的原则进行。国务院交通运输主管部门负责监督指导各地区重大隐患挂牌督办工作；省级交通运输主管部门负责挂牌督办下一级交通运输主管部门上报的重大隐患，或认为应当直接督办的重大隐患；设区的市级交通运输主管部门按职责负责督办本地区存在的重大隐患。
　　涉及跨地区、跨部门的工程项目存在重大隐患的，由项目管辖部门进行挂牌督办；对于问题特别严重、可能导致重特大事故或重大不良社会影响的重大隐患，可视情况上报省、自治区、直辖市交通运输主管部门或同级政府安全生产委员会挂牌督办。
　　重大隐患应由其他部门处理的，移送其他部门并登记备查。
　　四、公路水运建设项目重大隐患排查治理实行“业主组织、监理核实、施工治理”的工作机制。参与各方应确保隐患排查登记、公示公告、治理销号等过程闭合，档案完整。
　　五、项目施工单位是重大隐患排查治理的责任主体，应建立相应的工作机制，并层层落实责任人。项目施工单位的主要负责人对重大隐患排查治理工作全面负责。
　　施工企业总部质量安全管理部门应对企业所承揽的全部公路水运建设项目重大隐患排查治理情况，开展经常性的巡视检查。
　　六、项目施工单位应定期组织开展安全生产隐患排查。公路水运工程中的深基坑、高支模、长大隧道或地质不良隧道、水（海）上作业、大型起重吊装作业以及爆破作业等技术难度大、风险高、参与人员多的施工环节应实施动态排查。对确认存在重大隐患的，在施工现场应设立风险告知牌，并对一线作业人员进行风险告知。重大隐患经项目监理单位确认后应向项目建设单位备案。项目监理、建设单位应及时主动向具有项目管辖权的交通运输主管部门报告。
　　七、各级交通运输主管部门（或项目管辖部门）应对接报或了解到的重大隐患予以确认。重大隐患一经确认，则由负责督办的交通运输主管部门（或项目管辖部门）下发挂牌督办通知书给项目建设单位；工程项目实施总承包或代建制的，挂牌督办通知书则下发给项目总承包单位或项目代建单位。对因外部因素影响致使企业靠自身力量难以治理的重大隐患，各级交通运输主管部门应明确具体牵头单位组织隐患治理。
　　挂牌督办通知书同时抄送施工企业总部质量安全管理部门。
　　八、挂牌督办通知书应包括以下内容：
　　（一）负责挂牌督办的交通运输主管部门（或项目管辖部门）名称。下发给下级部门的，要有下级交通运输主管部门的名称；
　　（二）存在重大隐患的工程项目及标段的名称，该项目的建设单位、施工单位、监理单位名称；
　　（三）重大隐患的内容简述，包括隐患的类型、部位、违反的法律法规或标准规范的条款等；
　　（四）督办要求，包括要求整改的内容、范围、整改期限以及为保障安全需要停工的作业区域等；
　　（五）挂牌督办解除的方式、程序。
　　九、项目建设单位应及时将挂牌督办通知书转达给项目施工单位并告知项目监理单位。项目施工单位应结合施工特点制定重大隐患治理整改方案，明确治理责任、措施、资金、期限、应急预案、过程监控等要求。项目建设单位应积极协调勘察、设计、监理、监测等其他从业单位共同参与重大隐患治理整改，项目监理单位应加强对隐患治理过程的检查核实与整改督促。对整改不及时或不到位的施工单位，应及时反馈项目建设单位。
　　十、项目施工单位项目经理组织编制重大隐患治理方案，经施工企业总部质量安全管理部门确认，报项目监理单位审核、项目建设单位批准后实施。重大隐患治理方案包括以下内容：
　　（一）治理的目标和任务；
　　（二）采取的方法和措施；
　　（三）经费和物资的落实；
　　（四）负责治理的机构和人员；
　　（五）治理时限；
　　（六）安全措施和应急预案。
　　十一、项目施工单位在重大隐患治理过程中，应当采取相应的安全防范措施。重大隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当从危险区域内撤出作业人员，并疏散可能危及的其他人员，设置警戒标志，暂时局部或全部停工；对暂时难以停工或者停止使用的设施、设备，应当加强监测与维护，防止意外事故发生。
　　十二、重大隐患治理整改结束后，项目施工单位应及时将整改情况向项目监理、建设单位以及本企业总部质量安全管理部门进行书面报告。报告重点载明以下内容：
　　（一）重大隐患的现状及其产生原因；
　　（二）采取的治理措施和实施过程；
　　（三）治理效果以及可能存在的遗留问题；
　　（四）预防措施；
　　（五）其他意见建议。
　　十三、整改报告经项目监理单位确认，由项目建设单位统一向督办单位提出摘牌销号的书面申请。实行项目总承包或代建制的，由项目总承包单位或项目代建单位提出。
　　十四、按照“谁督办，谁验收”的原则，负责挂牌督办的交通运输主管部门自接到销号申请书起10个工作日内对整改报告进行审查并组织现场复查，必要时可委托专家组或评价机构进行现场复查，确认隐患消除后，方可解除督办。复查不合格的，继续实施挂牌督办。
　　重大隐患治理工作结束后，项目建设单位应组织专家或委托安全评价机构对重大隐患治理情况进行评估，评估报告作为销号申请的依据之一。
　　十五、各级交通运输主管部门应建立事故隐患治理的监管制度，公布举报电话或邮箱，加强社会监督。对于存在重大隐患的企业或项目，负责督办的交通运输主管部门应加强督促检查，并在本部门政务网站上公布重大隐患挂牌督办的实时信息。
　　十六、各级交通运输主管部门应建立重大隐患排查治理数据库，逐步实施施工现场重大危险源远程监控。同时将重大隐患挂牌督办情况纳入安全生产工作考核的重要内容，对重大隐患治理工作开展好的地区和企业给予奖励。对重大隐患挂牌督办工作开展不力的地区和企业，视情况予以通报批评、法人约谈和行政处罚等，导致严重后果的，依法依纪从重追究责任。