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广东省深圳市人大常委会


深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告（第六十八号）深圳经济特区社会建设促进条例



　　《深圳经济特区社会建设促进条例》经深圳市第五届人民代表大会第三次会议于2012年1月12日通过，现予公布，自2012年3月1日起施行。



深圳市人民代表大会常务委员会

二〇一二年二月二十一日



深圳经济特区社会建设促进条例

（2012年1月12日深圳市第五届人民代表大会第三次会议通过）




第一章 总 则

　　第一条 为了加强深圳经济特区（以下简称特区）社会建设，推动科学发展，促进社会和谐，实现社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展，根据宪法的规定和有关法律、行政法规的基本原则，结合特区实际，制定本条例。

　　第二条 特区加强社会建设、创新社会管理的活动适用本条例。本条例未作规定的，适用相关法律、法规的规定。

　　第三条 社会建设应当以保障和改善民生为重点，以完善社会服务为基础，以促进公平正义为导向，以社会管理及其创新为特色，以体制机制改革为动力，以法治建设为保障，实现社会的富裕安康、公平正义、活力创新、文明有序。

　　第四条 社会建设应当遵循以人为本、依法建设、公平正义、共建共享、统筹兼顾、循序渐进、改革创新的基本原则。

　　第五条 市政府应当完善基本公共服务体系，整合基本公共服务资源，明确基本公共服务范围和标准，创新基本公共服务提供方式，推进基本公共服务均等化。

　　第六条 社会建设应当纳入本市国民经济和社会发展规划，明确社会建设的总体目标、任务、要求和政策措施。

　　市政府各部门和区政府应当根据本市国民经济和社会发展规划的目标和任务，编制社会建设年度计划，确定年度目标责任，保证规划的实施。

　　第七条 促进社会建设是全社会的责任，应当发挥政府、社会、公众等多方作用，形成共同建设、共同享有的良好社会局面。

　　鼓励全社会积极参与促进社会建设的教育、宣传、推广、实施和监督工作。

　　对在社会建设工作中作出突出贡献的国家机关、企业事业单位、社会组织和个人给予表彰或者奖励。

第二章 基本公共服务

第一节 公共教育

　　第八条 优先发展教育，合理均衡配置公共教育资源，优化教育结构，促进教育公平，构建面向全民的多层次终身教育体系。

　　市、区政府财政性教育经费增长幅度应当高于财政经常性收入增长幅度。

　　建立健全多渠道的学生资助制度，帮助经济困难家庭学生完成学业。

　　第九条 促进义务教育均衡发展，实行义务教育学校设备设施的标准化配置和统一的日常运行经费生均拨款制度，建立学校生均拨款标准调整长效机制。

　　第十条 加大学前教育投入，促进学前教育公益性、普惠性发展。加快普通高中规划建设，根据经济社会发展需要，增加普通高中学位供给。

　　加快普及学前到高中阶段教育，探索扩大免费教育范围。

　　第十一条 鼓励、引导、规范社会力量兴办教育，保障民办学校与公办学校同等的法律地位。

第二节 就业促进

　　第十二条 按照劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业相结合的方针，完善促进各类劳动者平等就业的公共就业服务体系，扶持和规范人力资源服务行业，实现充分就业。

　　第十三条 健全面向全体劳动者的普惠型职业技能培训制度，鼓励支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训。鼓励劳动者参加各种形式的培训。

　　市、区政府及其相关部门应当采取多种宣传教育形式，引导劳动者树立适应市场需求的就业观念，增强学校和用人单位的社会责任意识。

　　第十四条 建立政府主导与社会多方合作的促进创业机制，完善支持自主创业、自谋职业政策体系，建立健全政策扶持、创业服务、创业培训相结合的工作机制，营造鼓励自主创业的社会环境。

　　第十五条 建立健全就业援助制度，采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，对就业困难人员实施重点帮助。

第三节 收入分配与劳动者权益

　　第十六条 深化收入分配制度改革，探索建立居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率、经济效益提高同步的长效机制。

　　按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导的原则，建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。

　　探索最低工资标准与职工年平均工资增长挂钩的长效机制，提高低收入者收入水平。

　　市政府应当建立低收入群体补助和临时价格补贴与物价上涨联动机制。

　　第十七条 市、区、街道应当完善政府、工会、企业共同参与的协调劳动关系三方机制，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。

　　第十八条 全面推行劳动合同制度，完善集体协商机制，扩大集体合同覆盖面，强化企业社会责任，健全劳动用工信息申报和劳动关系信用征信制度，完善劳动关系预警和争议处理机制。

　　第十九条 加强劳动人事仲裁实体化建设，健全劳动人事争议人民调解与行政调解、司法调解联动机制。

　　第二十条 市、区政府有关部门应当加强工作场所职业健康监管，建立和完善职业病危害监测和预警机制。

第四节 社会保障

　　第二十一条 按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，依法建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的社会保障体系，提高社会保障水平。

　　第二十二条 依法建立和完善多层次的社会保险体系，发展企业年金、职业年金和补充医疗保险。

　　鼓励商业保险公司等社会机构提供与社会保险相衔接的产品和服务。

　　第二十三条 按照政府救助、社会互助和个人自助协同的原则，以特殊困难群体救助为重点，建立和完善以最低生活保障为基础，以临时救助、社会互助、个人自助为补充，专项救助相配套的综合性社会救助制度。

　　第二十四条 建立最低生活保障标准动态调整机制。市政府应当根据经济发展、物价指数变动等因素，对最低生活保障标准进行相应调整，实现最低生活保障与最低工资、失业保险等政策的衔接平衡。

　　第二十五条 完善社会福利服务体系，建立以社会养老服务和残疾人、孤儿福利服务为重点的普惠型社会福利制度。

　　提高社会福利事业开放水平，鼓励社会资本兴办社会福利机构，实现社会福利事业投资主体多元化，推进社会福利服务社会化。

　　第二十六条 发展慈善事业，增强慈善意识，培育慈善组织。鼓励公募基金会和公益慈善类社会组织联合开展募捐活动。

　　建立和完善慈善组织信息披露制度、表彰激励制度、第三方评估制度和行业自律制度。

第五节 医疗卫生

　　第二十七条 推进医药卫生体制改革，完善基本医疗保障制度、基本药物制度，健全基层医疗体系，推进医疗卫生资源均衡化和医疗服务标准化，保障公共医疗卫生的公益性质。

　　逐步提高人均公共卫生经费标准，全面普及国家和地方规定的免费公共卫生服务项目，提高居民健康水平。

　　第二十八条 推进公立医院改革，实行管、办分离，探索医、药分离，建立现代医院管理制度。

　　鼓励、引导、规范社会力量举办医疗机构，形成和完善医疗机构举办主体多元化格局。

　　第二十九条 建立健全以社区健康服务为基础的城市医疗服务体系，提高社区健康服务机构的服务能力，完善社区健康服务机构补偿机制和运行机制，推动公共医疗卫生资源向基层倾斜，推进医疗卫生资源均衡化和基本医疗服务标准化。

第六节 住房保障

　　第三十条 住房保障应当遵循政府主导、社会参与、分层次适度保障和循序渐进的原则，立足保障基本需求，重点发展廉租住房和公共租赁住房。

　　市政府可以通过建设、购置、租赁等方式增加保障性住房供给。

　　市政府应当完善保障性住房质量监督机制，保证保障性住房质量。

　　第三十一条 完善保障性住房租售机制，建立公平合理、公开透明的租售和监管制度，严格规范准入、退出管理和租售标准。

第七节 公共交通

　　第三十二条 实施公共交通优先发展战略，大力发展城市公共交通系统，优化换乘中心功能和布局，提高公共交通出行分担比率，建立以轨道交通为骨架、常规公交为网络、出租车为补充、慢行交通为延伸的公共交通体系。

　　第三十三条 市政府可以根据城市交通发展的实际情况，采取必要措施，合理引导机动车辆出行，控制机动车辆的过快增长。

　　推进慢行交通与公共交通的无缝接驳。鼓励和提倡非机动方式出行。

第三章 社区建设

　　第三十四条 加强社区建设，建立健全新型社区管理和服务体制，实现社区党建、社区服务、社区管理、社区自治统筹发展，把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的社会生活共同体。

　　第三十五条 建立和完善社区党组织为核心、居民自治组织为基础、社会组织和居民广泛参与的社区社会服务管理格局，提高社区社会服务管理能力。

　　第三十六条 加强社区服务体系建设，整合社区服务资源，制定、实施社区服务标准和规范，实现社区服务标准化、规范化，提高社区服务效能。

　　第三十七条 市、区政府应当加大社区基础设施建设、信息化建设和设施设备维护管理的资金投入力度，为社区服务和管理提供良好的硬件基础。

　　探索社区建设多渠道融资，鼓励社区成员单位参与社区建设，建立政府投入与社会投入相结合的经费保障机制和共建、共享、共用的社区公共资源管理机制。

　　第三十八条 以社区居民需求为导向，整合人口、就业、社会保障、公安、民政、卫生、文化、工会、共青团、妇联以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，构建跨部门社区管理和服务平台。

　　完善社区网格化管理模式，推进服务社区居民、化解矛盾纠纷、维护公共安全的工作和服务网络建设。

　　实行行政管理事项社区准入制度。

　　第三十九条 建立政府主导、社会参与、民间运作的社区服务运行机制，构建综合性、非行政化提供的社区公共服务模式。

　　第四十条 依法加强居民委员会建设，强化居民委员会议事、监督、服务和纽带的职能，支持居民委员会依法开展自治活动。

　　探索建立和完善居民委员会与业主委员会相互配合和支持的体制机制，鼓励符合条件的居民委员会成员与业主委员会成员通过依法选举交叉任职，探索建立物业管理与居民自我管理相结合的居民自治模式。

　　探索建立非户籍居民参与社区事务管理和服务的机制，保障非户籍居民平等参与社区自治和管理。

　　第四十一条 培育和发展社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，拓展社区服务内容，提高社区服务水平。

　　第四十二条 建立和完善党代表、人大代表、政协委员以及公职人员联系社区、服务群众制度，畅通民意反映渠道，密切党和国家机关与人民群众的联系。

第四章 社会组织

　　第四十三条 按照培育发展和管理监督并重的方针，推动社会组织健康有序发展，支持、引导社会组织参与社会管理和公共服务，增强社会组织化解社会矛盾、提供社会服务和参与社会管理的能力。

　　大力发展服务民生的公益性社会组织，支持发展符合产业导向的行业性社会组织，引导和规范教育、科学、文化、卫生、体育和新型社会组织。

　　第四十四条 设立市社会组织工作联席会议，拟定扶持社会组织发展的相关政策，研究、协调社会组织发展的重大问题。

　　第四十五条 推进行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术和市场服务等政府公共管理职能依法向符合条件的社会组织转移。

　　市、区政府应当制定并公布年度转移社会服务与管理事项目录。

　　第四十六条 市政府应当建立以项目为导向的政府向社会组织购买服务机制，设立购买服务项目库。建立公开、透明的公共服务购买流程和购买服务的绩效评估体系。

　　第四十七条 建立社会组织评估机制，完善评估指标体系，开展社会组织等级评估。社会组织评估结果应当作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据。

　　第四十八条 鼓励社会资本参与社会组织建设。对社会资本投入社会养老、残疾人康复等基本民生服务领域的，应当给予必要的资金扶持和政策优惠。

　　第四十九条 建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。

　　市政府社会组织登记管理部门应当制定资金管理制度、年度检查制度、查处退出制度等社会组织行为规范和活动准则。

　　市政府社会组织登记管理部门应当建立和完善社会组织登记与监管信息系统和服务信息网络，形成社会组织登记管理部门、业务指导部门与其他相关部门的信息共享、工作交流和协同监管机制。

　　第五十条 深化社会组织登记体制改革，细化分类登记标准，简化登记手续，逐步扩大社会组织直接申请登记的范围。

　　探索实行工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类社会组织直接登记制。

　　符合规定条件的社区社会组织的设立实行备案管理。

　　第五十一条 市政府社会组织登记管理部门应当指导社会组织完善内部治理结构，建立民主管理、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒等机制，提高社会组织自律能力和社会公信力。

　　第五十二条 市政府社会组织登记管理部门应当建立社会组织信息披露平台和诚信记录档案。社会组织有违反法律法规行为的，应当载入诚信记录，并向社会公布。

　　第五十三条 社会组织接受境内外捐赠、资助的，应当依法向社会公开。

　　第五十四条 推进社会工作专业人才培育体系构建工程，探索建立学历教育、专业培训、知识普及相结合的社会工作专业人才培养体系，加强社会工作专业人才职业化、专业化建设。

　　完善社会工作专业人才登记注册、资格聘任、绩效评估、奖惩晋升为主要内容的职业评价制度，建立健全职业规范和从业标准。

　　拓宽社会工作专业人才服务领域和发展空间，重点在社区、公益服务类事业单位和社会组织开发设置社会工作专业岗位。

　　第五十五条 鼓励开展志愿者服务研究与培训，拓宽志愿服务领域，创新志愿服务方式，促进志愿服务常态化、制度化，推动志愿服务事业发展。

　　支持组建专业志愿服务队伍。鼓励本市国家机关、企业事业单位建立志愿服务队伍，推动社会共同参与志愿服务。

　　推动建立志愿者服务评价、激励机制。

第五章 社会管理创新

　　第五十六条 推进社会管理理念、制度、体制、机制、方法创新，构建源头治理、动态协调和应急处置相互衔接、相互支撑的社会管理机制，建立和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

　　第五十七条 科学制定人口发展战略，合理控制人口规模和增长速度，有序扩大户籍人口比重，通过产业、人口、空间三方联动，强化城市规划、建设、管理和业态调控，促进人口合理分布。

　　第五十八条 市政府应当建立覆盖全部实有人口的动态管理体系，推进和完善居住证制度和非户籍人口积分入户制度，促进社会融入和生活融合。

　　第五十九条 加强出租屋管理，完善信息采集、租赁登记备案、出租屋隐患问题通报处理反馈制度，强化租赁市场执法，完善房屋编码和出租屋分类管理系统，推进工作机制、管理模式和管理手段创新，推进出租屋管理与实有人口服务管理工作的紧密结合。

　　第六十条 制定和完善刑满释放人员、解除劳动教养人员、刑事被害人、流动精神障碍患者等特殊人群管理服务政策，建立健全对特殊人群的社会关怀帮扶体系。

　　第六十一条 加强公共安全体系建设，创新社会治安、食品药品安全、安全生产和应急管理体制机制，维护人民群众的生命财产安全。

　　建立和完善社会治安立体防控体系，强化社会治安评估分析制度，落实社会治安综合治理各项措施。

　　建立和完善食品药品安全事故责任追究制度，推行农产品质量安全产地准出、市场准入和信息追溯制度。

　　实行安全生产目标考核和责任追究制度，强化企业安全生产主体责任，提高公众安全意识。

　　完善突发事件预防预警和应急处置机制，推进应急技术平台建设。发生公共卫生事件和群体性事件的，市政府及其有关部门应当依法及时公布相关信息。

　　第六十二条 探索、创新信访维稳工作机制，妥善处理社会矛盾，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。

　　建立和完善区、街道、社区综治信访维稳工作平台，提高基层社会管理效能。

　　鼓励发展专业性、行业性人民调解组织，推广诉前调解和审前调解制度，完善人民调解、行政调解、司法调解相衔接的工作机制。

　　建立和完善重大事项社会稳定风险评估机制，在企业改制、征地拆迁、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域作出重大决策时应当进行社会稳定风险评估。社会稳定风险评估工作应当纳入综合治理考评体系。

　　第六十三条 按照积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的原则，促进信息网络健康发展，构建文明和谐、活力有序的网络虚拟社会。

　　本市国家机关应当建立和完善网络发言人和新闻发布制度、网络民意收集和反馈制度，推进网络政务建设。

　　第六十四条 按照职责法定、运作独立、决策民主、执行高效、监管到位的原则，推进法定机构改革。

　　在具有专业性、行业性特点的社会管理服务领域率先探索设立法定机构。

第六章 促进和保障

　　第六十五条 市、区社会建设工作领导、协调机构负责研究制定社会建设工作规划，完善社会建设政策体系，协调解决社会建设工作中的重大问题，加强社会建设工作督促检查和考核奖惩，落实社会建设工作责任制。

　　第六十六条 市政府应当加强组织领导和统筹规划，进一步转变政府职能，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，提高社会管理和公共服务水平，加快建设法治政府和服务型政府，依法推进社会建设。

　　第六十七条 市、区政府应当推进行政许可、非行政许可审批和登记项目法定化工作，建立健全行政审批、行政服务项目管理系统，实行行政审批、服务事项目录化管理。

　　建立和完善网上审批平台，简化审批程序，提高审批效率。

　　第六十八条 市政府应当进一步规范行政行为，推进依法行政，按照便民高效、制约有效的原则，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制。

　　加快社会领域综合行政执法工作进程，推动行政执法重心下移。

　　市、区政府应当在每年第一季度向同级人大常委会报告依法行政工作情况。

　　第六十九条 建立和完善社会建设考核指标体系。社会建设工作实绩应当作为公务员考核和选拔任用的重要依据。

　　市政府应当进一步完善和落实法治政府建设指标体系，提高行政机关依法解决社会问题、加强社会管理、推进社会建设的能力和水平，营造公平、公正的社会建设法治环境。

　　第七十条 加强信息化建设，以信息技术提高社会服务管理水平和社会整体运行效率。

　　加快电子政务建设，建立覆盖全业务、全流程的电子政务体系，增强政务网站的公共服务功能，扩大政务信息公开，提高在线服务能力。

　　完善政务信息资源交换共享平台，建立全市统一的政务信息资源目录体系和交换体系，促进跨部门跨区域业务协同和公共服务一体化。

　　第七十一条 在社区和非公有制经济组织、社会组织中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动，以党组织和党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖。

　　社区和非公有制经济组织、社会组织应当为党组织的活动提供必要条件和资源保障。

　　第七十二条 工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织应当加强自身改革和建设，提高组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益的能力，做好直接服务群众工作。

　　第七十三条 建立社会建设公众参与机制，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，组织和引导公众依法理性有序参与社会管理和公共服务。

　　社会建设重大公共政策的制定、实施、评估应当征求和听取公众的意见、建议，增强社会建设决策透明度和公众参与度。

　　第七十四条 建立健全社会安抚关怀机制，开展各种形式的社会关爱行动。

　　规范和发展专业心理服务机构，向社会提供心理咨询和心理救助服务。

　　建立健全事故灾难、突发事件心理干预机制和公众情绪评估预警机制，疏导社会情绪，平衡社会心理。

　　第七十五条 加强法制宣传教育，推进现代法治文化建设，倡导文明诚信守法理念。

　　推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，开展多种形式的公民思想道德教育活动，提高公民思想道德素质。倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业廉洁的基本道德规范，促进人的全面发展。

　　完善道德教育与社会管理、自律与他律相互补充和促进的运行机制，综合运用教育、法律、行政、舆论等手段，引导和规范公民的行为。

　　探索建立市民荣誉表彰制度。

　　第七十六条 建立和完善社会诚信体系和行为规范，营造重信誉、守信用、讲信义的良好社会环境。加强社会信用管理，强化守信鼓励和失信惩戒。

　　加强政府诚信建设，提高施政公信力和运作透明度。

　　加强企业诚信建设，建立和完善企业信用档案和企业信用系统，推动各类企业诚实纳税、守法经营。

　　加强个人诚信建设，逐步建立个人诚信数据库，教育引导公民自觉遵守社会行为规范。

第七章 附 则

　　第七十七条 本市国家机关和有关单位应当按照本条例的规定，制定和完善推进社会建设的各项法规、规章和制度。

　　第七十八条 本条例自2012年3月1日起施行。

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　检察权配置的原理

　　　　　　　　　　谢鹏程 最高人民检察院检察理论研究所 研究员


　　内容提要: 科学总结和正确阐述检察权配置原理包括检察权配置的内在要求和一般原则，是研究和解决检察权优化配置问题的理论基础。符合法律监督性质是检察权配置的根本要求，有效履行职责使命是检察权配置的直接目的，保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。检察权配置的一般原则主要有职责明晰原则、职能协同原则和效力保证原则。


一、检察权配置的内在要求
各国及其不同历史时期的检察权在内容上都可能存在一定的差别。究其原因，主要是政治体制、法律传统、实际需要和检察机关的公信力等方面的差异综合作用的结果。[1]检察权的配置是国家立法的结果，也受到检察工作发展的影响。在我国，配置检察权是国家权力机关的专属权力，是全国人民意志的集中体现，也受到国家机关和社会各界的影响。检察权的配置，表面上是一种立法设计，实质上是一个自然的历史进程。在这个历史进程中，难免受到一些偶然因素的影响，使其发展道路表现出某种程度的坎坷和曲折，但是它的基本走势和方向总是比较确定的，这是由检察权配置的内在要求决定的历史必然性。检察权配置的内在要求，就是在探索我国检察权演变的历史进程，总结检察权配置经验的基础上，从检察权运行的角度反映检察权优化配置的基本规律。理解检察权配置的内在要求，才能把握检察权演变的方向，自觉地推动检察权的优化配置。
（一）符合法律监督性质
检察权是一种国家职能，是检察机关在国家机构中的角色和分工的体现。检察权的配置首先必须反映和符合检察机关的性质和定位。我国《宪法》第 129 条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”所谓法律监督，是指为了维护国家法制的统一、尊严和权威，检察机关依照法定职权和程序，通过侦查、公诉、诉讼监督等方式和手段，对法律实施活动进行的具有法律效力的监督。“法律监督是蕴藏在各项检察职能中内在的、深刻的东西，是各项检察职能最根本、最一般、最普遍、最共同的东西。这就是检察权的本质，是各项检察职能的共性。正是这一共性，使得各项检察职能都具有了法律监督的根本属性，都打上了法律监督的烙印。也正因为各项检察职能都具有法律监督的属性，才使我国的检察机关成为人民代表大会下‘一府两院’体制中的法律监督机关。可以说，我国宪法把检察机关定性为法律监督机关，正是揭示了检察机关的本质特性，体现了对检察职能的内涵及其发展规律更深刻的认识和把握。”[2]我国检察权的配置必须符合法律监督性质：
首先，各项检察权都具有法律监督性质。检察权是法律监督的实现方式和途径，从属于法律监督。换言之，法律监督是检察权的共性，各项检察权可能分别具有多种属性，但都具有法律监督这一本质属性。近年来，在我国和俄罗斯有一种主张，即认为检察权中的主要内容是法律监督，但不完全是法律监督，或者说，检察权中除了法律监督权还有其他一些权力。如我国有学者认为，检察权可以分为两类：一类是追诉权，包括侦查和公诉；二类是诉讼监督权，包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。[3]俄罗斯的一些学者也主张，法律监督只是检察机关最为重要的职能，检察机关除了具有法律监督权作为基本职权之外，还具有其他一些权力。[4]他们认为，法律监督权与检察权是两个不同的概念，法律监督权是检察机关依据俄罗斯联邦立法，在几个特定领域进行法律监督的权力；而检察权是检察机关在法律监督权之外所应当行使的权力，包括追诉权、抗诉权等。[5]这些观点还有一些不同的表现形态，可以统称为检察权多元论。多元论看到了各项检察权能之间的差异性，却忽视了它们之间的统一性，这不是辩证思维，而是形而上学。当然，从学术上说，深化对各项检察权差异性研究，识别这些属性及其必然联系，也可以发现某些方面的规律，只要把这种认识置于特定的前提条件之下，对我们认识检察制度和改进检察工作同样具有积极的理论指导作用。但是，如果以此为逻辑起点，构建检察学理论体系，则难以解释检察制度的全貌；如果以此理论体系指导检察制度体系的构建，则容易把检察制度建设和检察改革引入歧途。原因在于：一是检察权渊源于国家权力机关的监督权，是由人大监督权派生的一项专门性的法律监督权，这是由检察机关在国家机构中的定位所决定的。检察权和检察机关都以法律监督为本质属性和基本定位。二是各项检察权都具有不同的属性，同时都以法律监督为本质属性。我们不能以个别属性、局部属性、特殊属性等非本质属性代替或者否定本质属性。三是在理论上多元论忽视了检察权的内在统一性，既缺乏对现行检察权结构的解释力，也缺乏对检察权演化的预见力，更无助于推动检察权的优化配置，相反地，可能导致检察权的肢解和不合理配置。
其次，只有具有法律监督性质的权力才适合纳入检察权。对于检察机关来说，并不是拥有的权力越多越大就越好，不具有法律监督性质的权力原则上不应当配置给检察机关。将不具有法律监督性质的权力纳入检察权，至少有两个消极后果：一是导致权力冲突，影响各项权力的正确行使；二是导致权力滥用和误用，影响检察机关的公信力。譬如，有人曾经主张把人民法院的再审启动权完全交给人民检察院，即只有抗诉后才能提起再审程序，[6]以便形成完整的抗诉权和对审判的全面监督。这就把当事人的申诉权以及人民法院启动再审的裁决权都划归检察权了，但是，申诉权和裁决权都不具有法律监督的性质，不应当由人民检察院来行使。当然，对于现行法律赋予检察机关的批准和决定逮捕权，有一些学者认为不具有法律监督的性质，也不适合纳入检察权之中。我们不同意该观点。任何一项权力都具有多重属性，要准确地把握其主要属性，不能仅仅从国外的传统来看，也不能抽象地、孤立地看其某个属性，而应当将其放在特定的历史条件下以及具体的司法体制和诉讼程序中来认识。批准和决定逮捕权，就其渊源来说，是侦查权中强制措施适用权的一部分，是从逮捕权中分离出来的一项权力。在资产阶级革命过程中，为了加强刑事诉讼中的人权保障，将这项权力赋予预审法官或者治安法官，从而在审前程序中形成对侦查权的监督制约。因而，人们通常认为它属于司法权，但是那种预审法官或者治安法官并非真正意义上的法官，其司法活动也不是审判活动，而是对侦查权的监督和制约。这种对侦查权的监督和制约在我国的司法制度中被纳入了法律监督职能之中。相应地，在我国的刑事诉讼程序中，没有预审程序与审判程序的区分；而且，审判权是由人民法院独立行使而不是由法官独立行使的，如果我们套用西方的传统，将批准和决定逮捕权都赋予人民法院，就可能导致人民法院先入为主，弱化人权保障，甚至妨碍司法公正。因此，主要由人民检察院来行使批准和决定逮捕权，不仅能够避免上述弊端，而且有利于加强检察机关对侦查活动的法律监督，有助于检察机关及时发现侦查活动中的违法行为。在我国政治体制和司法体制中，批准和决定逮捕权具有鲜明的法律监督性质，与其他检察权是协调统一的，构成法律监督的重要手段。
最后，具有法律监督性质的权力并不都归属于检察权。检察机关的法律监督性质和宪法定位决定了它具有发现、消除和预防违法犯罪行为从而保障法律正确实施的职能，但是，这样广泛的职能，如果全部由检察机关来承担，是不切实际的，必须有适当的分工和限定。换言之，检察机关只能承担最重要的那一部分。对于公共权力运行的法律监督，检察机关只承担两个方面的法律监督职责，一是对诉讼中的执法和司法机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为的监督；二是对所有国家机关及其工作人员职务犯罪的追诉。对于公民和法人守法行为的法律监督，检察机关只承担追诉犯罪的职能。对诉讼以外的公权力违法的监督主要由行政监察机关和各级人民代表大会以及其他社会组织、公民等实行；公民和法人的违法行为则主要由受侵害的当事人来承担控告、举报、起诉、申诉等责任。检察机关保留职务犯罪侦查权是对严重的公职违法行为进行法律监督的需要，是保障法律统一正确实施的必要措施。从抽象意义上看，职务犯罪侦查权是侦查权的一部分，与普通犯罪侦查权没有什么差别，应当属于行政执法权，由公安机关等侦查机关来行使。但是，在我国的政治体制和司法体制中，职务犯罪侦查权除了具有一般的侦查权特征外，还具有更加突出的法律监督特征，因而由检察机关履行职务犯罪侦查权是合理的制度安排。
符合法律监督性质，是我国检察权配置的首要标准和第一要求，也是我们必须坚持的基本原则。这一原则既是检察权扩张的根本依据，也是限制检察权扩张的重要理由。从总体上说，它是检察权优化配置的理论基础。
（二）有效履行职责使命
检察权配置的根本目的是保证检察机关履行法律监督职能，检察权的配置必须保证检察机关具备一定的发现、惩治和预防违法犯罪行为的法律能力。
首先，发现违法犯罪，是法律监督的前提条件。不知情、不能进行必要的调查，就不可能启动相应的法律程序，就是无从开展法律监督活动。概括地说，检察机关知情权的实现方式有两种，即主动发现和被动发现。被动发现，即检察机关具有受理一切法律监督范围内的涉嫌违法犯罪的线索和材料的权力。主动发现，则需要法律赋予检察机关一定的信息共享权、参与权、调查权。有些执法和诉讼活动具有一定的内部性，不参与就很难了解，需要法律明确规定检察机关的介入权，譬如，现有的介入重大刑事案件侦查、列席审判委员会、参与刑罚执行等权力。对于一些涉嫌违法犯罪的材料，检察机关必须进行调查核实，然后才能确定其性质和启动相应的程序，譬如，对诉讼中违法行为的调查权、对职务犯罪线索的初查权等。另外，《反腐败国际公约》第 50 条规定：“为有效地打击腐败，各缔约国均应当在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下采取必要措施，允许其主管机关在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据。”2012 年的刑事诉讼法修正案对此作出了相应的程序性规定。目前看来，有待法律明确规定检察机关实现知情权的方式：一是检察机关与相关部门执法信息共享机制，特别是行政执法与刑事司法衔接机制，获得法律监督范围内的违法犯罪信息和情况；二是对诉讼违法行为进行法律监督调查。
其次，惩治违法犯罪，是法律监督的重要手段。检察机关对违法犯罪行为的惩治方式主要有侦查、批准或者决定逮捕、起诉、抗诉、提出纠正违法意见、检察建议等。这些惩治措施有两个特点：一是它们基本上是程序性的，可以称为“程序制裁”[7]，通常包含或者涉及一定的实体内容。二是这些惩治措施都不是终极性的，有待审判机关或者其他机关裁决，当事人可以抗辩或者申诉。虽然检察机关的惩治方式是程序制裁，但是它们是违法犯罪行为受到实体制裁的前提和条件。另一方面，程序制裁不仅具有追诉职能，而且具有一定的惩罚功能，这种惩罚包括对实体违法和犯罪的惩罚以及对诉讼中违法行为的惩罚。对实体违法犯罪的惩罚，主要是立案、侦查、起诉和监督裁判执行。这种惩罚相对人民法院的裁判来说，是辅助性的、保障性的措施，不以惩罚为直接目的。譬如，对于公安机关应当立案而未立案的，检察机关有权通知公安机关立案；在审查起诉中发现应当对犯罪嫌疑人实行逮捕而未逮捕的，可以决定逮捕；对下级人民检察院应当起诉而不起诉的，上级人民检察院可以决定起诉；等等。对程序违法的惩罚，主要是针对侦查人员、审判人员和刑罚执行人员在诉讼中的违法行为采取的制裁措施，譬如，非法证据排除、撤销案件、不批准逮捕、不起诉、解除羁押、中止执行，提出纠正违法意见，等等。
最后，预防违法犯罪，是法律监督的重要目标和社会责任。发现和惩治违法犯罪的目的都是为了预防违法犯罪。最大限度地降低违法犯罪发生的可能性就等于保障了法律的统一正确实施。在这个意义上说，预防违法犯罪是法律监督的目的。另一方面，预防违法犯罪特别是预防职务犯罪也是法律监督的一项工作，是检察机关承担的一种社会责任和政治责任。这是因为检察机关是追诉犯罪的职能部门，对违法犯罪特别是职务犯罪发生的现状、原因和规律的认识比较全面和深入，结合办案开展预防工作，具有一定的优势和便利。从现行法律来看，检察机关没有预防违法犯罪的法定职能和法定程序。然而，从这些年来的实践和国外的情况来看，检察机关立足法定职能，开展预防工作，效果特别是社会效果和政治效果是很好的。因此，我们可以把检察机关的预防犯罪工作视为法律监督职能的合理延伸，是法律职责之外的社会责任和政治责任。
发现、惩治和预防违法犯罪是检察权运行的三个相互关联和相互依赖的环节。任何一个环节都不可缺少，而且弱化其中任何一个环节都会影响其他环节的职能作用。因此，检察权的配置只有全面地考虑这三个主要环节的权力设置，才能发挥法律监督的整体效能。
（三）保证接受监督制约
在法治国家，任何一个机构的权力都是有限的，而且是受到监督制约的。在西方国家，主要是通过三权分立来实现的。在社会主义国家，主要是通过“一元分立”[8]来保证权力的正确行使的，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。一元分立是由民主集中制、分工制约和专门监督三个方面构成的。民主集中制是社会主义国家机构设置和运行的基本原则，它既是调整各个机关之间关系的原则，也是调整各机关内部关系的原则；分工制约是指国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关之间依照宪法规定分别履行一定的国家职能，并形成既相互配合又相互制约的关系。由于国家权力机关是行政机关、审判机关、检察机关、军事机关的上位机关，因而它们之间不存在制衡的关系。专门监督主要是由作为独立国家机构设置的法律监督机关即人民检察院，设于政府之内的审计机关，以及分设于各国家机关的行政监察部门来承担的。行政监察部门负责对违反行政法律和纪律的行为进行监督和处理，检察机关负责追诉犯罪和审查纠正诉讼中公权力机关的违法行为。
检察机关是专门的法律监督机构。它既要履行法律监督职责，又要接受监督制约。首先，合理分工，保证检察权的有限性和相对性。这里主要是指检察机关与国家权力机关、行政机关、审判机关之间的分工。检察权的法律监督性质决定了它不是一种终极性的裁决权，而主要是一种调查和追诉权。这种权力本身具有一定的程序制裁功能，但主要不是制裁，而是提请制裁，因而往往有后续程序的审查和制约。从这个意义上说，检察权的危险性和滥用的可能性相对较小。检察权中那些具有一定自由裁量权且缺乏后续程序的关键环节的权力可以统称为“消极型检察权”，如撤案决定权、不移送审查起诉权、不起诉权。对于这些消极型检察权需增设一定的外部监督程序（如人民监督员制度），以防止打击犯罪不力。对于立案决定权、职务犯罪侦查权、起诉权、抗诉权等积极型检察权，虽然有后续的程序，但是如果这些权力行使不当，既可能给当事人权利造成侵害，也可能给国家利益造成损害。从我国现行法律来看，检察机关法律监督的对象、范围、手段、方式、效力都是有限的，其独立性也是相对的。实践中存在的权力滥用现象，主要不是因为权力本身的错误，而是运行过程中的控制不当。人们往往因为这些积极型检察权的运行不当而认为检察权强大。因而需要防范滥用“不立案决定权”，防范“选择性执法”。如果检察机关做到了有案必查，职务犯罪侦查权的威力就不是检察机关的威力，而是法律的威力了。
其次，完善检察权运行规则，保证检察权运行的透明度和可预测性。运行规则包括实体规则和程序规则两个方面，形式上是对已有权力的规范化，但实质上是对权力的二次分配，它涉及谁行使哪项权力、如何行使。检察权运行规则，不仅是检察人员依法履行职责的准绳，而且是内部和外部监督制约的基础。只要把执法规则和检察活动公开，就可以把检察权的运行置于人民群众和社会各界的监督之下，并且受到相关国家机关的制约。我国的法律规定一般比较概括和原则，除了审判机关和检察机关作了大量司法解释之外，检察机关还制订了许多内部规则或者指导意见。这些内部规则内容更加细密、操作性更强，但往往透明度不高，有些还是保密的，公民和法人难以获知。当然，最不透明的是有关职务犯罪线索的管理，这当然有保护被举报人隐私和名誉的考虑，但也要防范选择性办察的发生。另外，在检察环节发生的某些诉讼结果透明度也不够，除了当事人获知外，其他人也难以得知。虽然检务公开实行了多年，但是在一些重要环节仍然没有突破。
最后，健全监督制约机制，保证对检察权监督制约的及时性和有效性。监督与制约的共同点在于，它们都是对权力行使的约束、限制和控制，都能起到防止和纠正工作中失误的作用，目的都在于保障执法和司法机关正确地认定事实和运用法律。监督与制约的区别在于：第一，制约与监督的行为走向不同，制约是互相的，而监督是单向的。制约是由相关权力主体（机关、机构或个人）各自承担特定的执法任务所产生的，这种相关性主要有两种情况：一是各权力主体处于权力运行的不同程序和阶段，有前后之分，前后权力行使的结果形成互相制约；二是各权力主体在同一程序或阶段中扮演不同的角色，通过共同参与和相互辩论对最终结果形成制约。第二，制约与监督的影响范围不同，制约的影响在于它对上一个环节中权力行使的结果做出评判以及决定是否启动下一个环节的程序，而监督是对权力行使过程或者结果提出意见或建议。第三，制约与监督的效果或影响方式不同，制约对于受制约方是决定性的、负完全责任的，不要求被制约方作出积极的回应，受制约方要么接受制约方的决定，要么依法选择其他的程序或路径继续推进；而监督对于受监督方的决策和行为是督促性的，要求被监督方做出积极的回应，但不具有决定性，也不一定参与决策，因而不负决策和执行责任。监督制约包括内部的监督制约和外部的监督制约，都是保障权力依法正确行使的重要机制，两者的适用范围不同，效力也不同，各有独特的、不可替代的意义。在配置检察权的过程中，既要考虑到内部监督制约机制，但也不能过于依靠内部监督制约机制，因为按照民主集中制组织起来的检察机关，内部的一元化程度较高，可能使内部监督制约机制失灵。
符合法律监督性质是检察权配置的根本要求，有效履行职责使命是检察权配置的直接目的，保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。这三个方面共同构成了检察权配置的内在要求，是优化检察权配置的基本原则。在这个意义上说，违反这三个原则中的任何一项，都是不合理的权力配置。只有统筹兼顾这三项原则或者三项内在要求，才能实现检察权的优化配置。
二、检察权配置的一般原则
检察权配置的内在要求，从发生学意义上分析了检察权的来源和根据，揭示的是检察权配置的实质要件；而检察权配置的一般原则，则从立法技术和检察权运行需要来研究和分析检察权配置的参考因素，揭示的是检察权配置的形式要件。检察权配置的一般原则主要有职责明晰原则、职能协同原则和效力保证原则。
（一）职责明晰原则
职责明晰，是检察机关全面正确履行法律监督职能的重要条件。检察机关作为国家机关，其职能活动必须严格按照法律界定的范围和法律规定的程序进行，如果法定的职责不清晰，检察机关就无法正确履行职责。一般而言，职责的划分或者职责的部门化主要有四种标准或者方法，即功能标准、程序标准、管理对象性质、地区标准等。检察机关的性质、地位和职能作用是界定检察权范围的基础。在此基础上，我们可以分别或者综合运用这些标准来界定检察权的范围。
以功能标准来界定检察权范围，是指国家立法根据检察机关的法律监督功能来配置检察权。只有需要通过法律监督来保障法律统一正确实施的职能，才能设置为检察权。国家将法律监督职能统一配置给检察机关，将同一性质的职权交由检察机关统一行使，有四个方面的好处：一是以功能区分，容易明确界线，职能与责任相统一。二是符合专业化分工的要求，提高效率。“职有专司，克奏其功。”三是事权划一，职权明确，力量集中，在决策、执行和监督三个环节之间容易形成一致性。四是符合经济原则，便于人、财、物的统一分配和使用。
以程序标准来界定检察权范围，是指国家根据工作流程和诉讼阶段分配检察机关的职权。这对程序性较强的检察工作特别适用。在不同性质的诉讼中和在诉讼的不同阶段，检察机关都要根据法律监督这一总的职能定位和相关的诉讼规律，承担不同的角色，行使不同的权力。这不仅有利于保障诉讼活动顺利进行，维护司法公正，而且便于检察工作程序的标准化、规范化和统一，从而加强检察管理，提高检察工作效率。
以管理对象的性质为标准来界定检察权范围，是指根据管理对象的特定种类（如地域、身份或者从事的工作）确定检察机关行使职权的对象。按照现行法律，检察机关的管理对象主要是有职务犯罪嫌疑的公职人员、在诉讼中有违法行为的公职人员、作为犯罪嫌疑人或者被告人的公民和法人。不涉嫌犯罪的公民和法人、诉讼活动以外发生违法行为的公职人员都不属于检察机关管辖的范围。由此，可以看出，检察权的重点在于监督公职行为。即使履行公诉职能，其职责也不限于追诉犯罪，还要对审判活动进行法律监督。
以地域管辖标准来界定检察权范围，主要是指根据不同的地域管辖来划分不同级别的人民检察院的职权范围。各级人民检察院的共同职能是法律监督，但是履行职能的范围和方式都应当有所区分。上级检察机关除具有下级检察机关的职权外，还具有复议、改变下级院的决定、业务领导等职权，最高人民检察院还具有司法解释权、立法解释提请权、立法案提请权等。
职责明晰原则，既是管理工作的基本准则，也是权力配置的一般原则。任何职能部门的设立和运行都是从职权界定开始的。检察权的配置及其优化，必须对各项检察职能进行深入而全面的研究，从理论上和实务上作出明确的界定，使检察人员和社会各界都能明确检察机关的职责所在。职责明晰原则主要包括如下六个方面的要求：什么工作？谁负责？目标是什么？对谁负责？工作的时间期限？工作的方法和程序是什么？只有这六个问题都有明确的答案，职责的划分才算是清晰的。因此，国家在立法中配置检察权时要做到职权的范围、责任、目标、组织者、期限、运行程序等都有明确的规定，以保证法定的权力转化为实际的权力，实现检察权配置的预期目的。
（二）互补协同原则
检察机关具有侦查、批捕、起诉、抗诉、提出纠正违法意见和检察建议等多项职能，这些职能在性质上统一于法律监督，在运行中必须互相结合、互相补充、互相支持从而发挥更大的整体效能，这就是检察权配置的互补协同原则。它包含互补效应和协同效应两个方面的要求。互补效应和协同效应都来自物理化学，互补效应是指影响同一性状的两对非等位基因中的两个显性基因同时存在并决定某一新性状，其中任何一个基因发生突变时，都会导致同一突变性状的产生。协同效应又称增效作用，是指两种或两种以上的成分相加或调配在一起，所产生的作用大于各种成分单独应用时作用的总和。互补效应和协同效应有一个共同特点，即 1 + 1 ＞ 2。不过，互补效应是通过一项职能为主而另一项职能为辅来实现的，或者说一项职能发挥直接作用而其他职能发挥潜在作用；而协同效应则主要是通过两项以上的职能共同发挥作用来实现的。譬如，职务犯罪侦查权与诉讼监督权之间存在一定的互补效应，在诉讼监督过程中，监督对象不配合甚至抵制时就不得不考虑检察机关可能调查其违法行为背后是否涉嫌职务犯罪。这样，虽然没有直接行使职务犯罪侦查权，但是它已经发挥了间接的作用，保障或者促进了诉讼监督权的实现。公诉权与诉讼监督权之间存在一定的协同效应，在起诉过程中，不仅仅要审查证据是否合法、客观、充分，还要对侦查活动和审判活动是否合法进行审查，既要发挥追诉职能，又要发挥诉讼监督职能，以保证司法公正。
近年来，有些学者主张取消检察机关的职务犯罪侦查权或者诉讼监督权等，设想把检察机关转变为纯粹的公诉机关，这种观点不仅忽视了我国政治体制和司法体制的结构特点，还忽视了检察权内部各成分之间必要的互补效应和协同效应。正是因为现行检察权内部存在一定的互补效应和协同效应，我国检察机关在检察权范围比较窄的情况下仍然能够比较好地履行法律监督职能。
（三）效力保证原则
法律监督活动即各项检察权的行使都必须具有一定的法律效力，否则，检察机关就难以有效地履行法律监督职责，就难以维护国家利益、社会公共利益和当事人的权益。具体而言，效力保证原则，是指国家配置任何一项检察权，都应当同时明确其效力，规定其法律后果。现行法律对检察权的配置，从法律上说，存在着手段不足、缺乏后续程序和法律后果等问题；从实际工作来说，存在着被监督机关消极应付甚至直接抵制的情况。譬如，通知公安机关立案后，公安机关立而不侦；提出纠正违法意见或者检察建议后，被监督机关或者工作人员置若罔闻，或者知错不改，法律上没有任何后果，检察机关也没有其他措施。这就可能使某些法律监督职能落空，既有损国家法制的统一、尊严和权威，也未达到法律配置有关检察权的预期目的。
效力保证原则实质上是法律规范完整性的要求和体现。除了部分授权性规范和义务性规范以外，法律规范在逻辑结构上应当由假定、处理和制裁三个要素构成，或者由行为模式和法律后果两个要素构成。效力保证原则强调的是，有关检察权配置的法律规范原则上应当有相应的制裁或者法律后果。相反地，缺乏制裁或者法律后果的法律规范本身是不完整的，是立法的缺陷。
各项检察权力都应当设置与其相匹配的制裁或者法律后果。这包括两个方面的要求：一是各项检察权需要有相应的制裁或者法律后果作为保证；二是给各项检察权设置的制裁或者法律后果应当符合该项检察权的性质和任务。换言之，具体的裁制或者法律后果必须根据特定检察权能在诉讼程序中的分工、目的和强度分别设置。譬如，检察机关不批准逮捕后，公安机关仍然不释放犯罪嫌疑人的，检察机关可以追究有关公安机关或者公安人员非法羁押的法律责任。对于强度较弱的检察权，则可以设置报告或者提请被监督单位的上级机关督办的程序。譬如，对纠正违法意见（或者通知），被监督单位除有异议可以申请复议外，必须立即执行，否则可以提请其上级机关追究其违法责任；对于检察建议，被监督单位应当及时反馈采纳建议的情况；否则，检察机关可以报告上级机关并通过上级机关向被监督单位的主管部门提出意见或者建议。



注释:
[1] 张智辉指出：“检察权具体内容上的区别，至少是由以下三个因素决定的：（1）检察机关的性质和任务。……（2）法制传统。……（3）本国的实际情况。……”参见张智辉：《检察权研究》［M］，中国检察出版社 2007 年版，第 106 －107 页。
[2]漠川：《法律监督与检察职能的辩证统一》［N］，《检察日报》，2011 －11 －25。