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从检察视角看“牢头狱霸”问题的成因与对策

常祯　屈玉霞


　　云南晋宁“躲猫猫”事件后，仅今年3月，全国各地就有数起在羁押犯非正常死亡事件发生，2月28日，陕西丹凤县高中生徐梗荣羁押期间离奇死亡，3月2日，海南省儋州第一看守所，犯罪嫌疑人罗静波被同监室数名羁押犯殴打致死，3月16日，湖南湘潭县犯罪嫌疑人胡奋强在审讯期间突然死亡……这一系列暴虐、反人道、漠视生命、严重危害司法公正和司法权威的恶性事件，引起了社会和民众的广泛关注，也引起了理论界和实务界的反思，面对“牢头狱霸”现象，检察权真的“失灵”了吗？笔者认为，“牢头狱霸”现象，并不是检察权“失灵”了，也不是我们的体制和机制出了问题，主要是检察机关和监管部门履行职责出了问题。下面,笔者结合基层工作实际，从检察视角对“牢头狱霸”现象成因及检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策谈谈自己的拙见。

一、“牢头狱霸”现象的成因

　　面对“牢头狱霸”，最高人民检察院姜建初副检察长坦然承认，“牢头狱霸”问题的确长期存在，从事审判工作多年的西南政法大学副教授肖晖在接受媒体采访时说，监所内被羁押者间施暴现象是普遍的，可见“牢头狱霸”并非是偶然现象，而有其滋生的土壤。“牢头狱霸”现象普便存在，这已成不容置疑的事实。

　　“任何事物的存在，必有其根源”。“牢头狱霸”也不例外。“求木之长，必固其根本，欲流之远，必浚其泉源”，要解决“牢头狱霸”问题，首先要找准其病根，查明其根源，才能对症下药。笔者认为，“牢头狱霸”滋生不断，其成因主要有二个方面：

　　一是监管部门管理不到位，是其产生的直接原因。监管部门负有维护监管场所安全、对被羁押犯管理、教育的职责。“牢头狱霸”现象频发，监管部门具有不可推卸的责任。羁押犯是在监管干警的监控之下的，只要加大监管力度，改进监管设备和技术，增加监管手段，就完全可以避免“牢头狱霸”的出现。监管场所之所以滋生“牢头狱霸”，与监管部门和监管干警监管民警的责任心不强、监管方法简单落后以及对被羁押者合法权力漠视和保护不力等方面有着直接的因果关系。“牢头狱霸”现象，监管干警不是不知道，而应是习以为常了，为何放任不管，任凭“牢头狱霸”在眼皮底下继续施恶行暴呢？莫非就是通过“以魔降魔、以恶治恶”实现“无为管理”的目的而已，而这种“无为管理”已成为监管部门的“潜规则”。笔者认为，管理懈怠、监管不作为是“牢头狱霸”现象产生的直接原因。

　　二是监所检察部门监督不力、监督不到位，是其产生的间接原因。法律赋予检察机关对监管场所执法活动是否合法履行法律监督职责。监所检察部门负有保障监管工作严格依法进行、对监管部门渎职侵权案件查处、维护监管场所安全和稳定、保障刑事诉讼活动顺利进行的法律职责。但在司法实践中，监所检察部门对监管场所和监管干警在履行法律监督职责时，存在两大误区，导致监所检察法律监督不力、监督不到位：

　　一是对监管场所注重事后监督，事前、事中监督不到位是监所检察工作的第一大误区。实践中，监所检察部门对监管部门和监管干警的履行法律监督，主要侧重于事后监督，而对事前、事中监督不到位，没有形成全方位、实质性监督。监管干警的渎职侵权行为只有造成严重后果且构成犯罪，才会引起监所检察部门的重视而启动法律监督，而对日常执法工作缺少应有的监督，对没有造成严重后果的一般违法渎职侵权行为，也往往会基于“搞好检监关系”、“加强协作配合”、怕“得罪”等因素而听之任之，从而在某种程度上致使监所检察监督流于形式，使监管部门“无为管理”的“潜规则”没有履行应有的法律监督，从而为“牢头狱霸”滋生埋下隐患。

　　二是对监管干警“不作为”渎职不以违法犯罪行为认定，是监所检察工作的第二大误区。仅从事后监督来讲，监所检察部门对监管部门干警 “作为” 性渎职侵权行为还履行一定的法律监督职责（从各地近几年来查处的监管场所渎职侵权犯罪就可说明这一点），而对监管部门干警“不作为”渎职则缺乏应有惩治，从而导致对此类问题法律监督的缺位。“不作为”通俗地理解，就是不干事，在其位不谋其政，不履行法定职责，这种“不作为”本身就是违法，重者构成犯罪。而实践中，监管干警“不作为”违法行为是检察机关的“监督盲区”，“牢头狱霸”恰恰就是在这种“监督盲区”导致的“不作为”违法监管下形成的。从这个意义讲，“牢头狱霸”问题深层次根源还是在检察机关。因此，笔者认为，监所检察部门监督缺位、监督不力是“牢头狱霸”现象产生的间接原因。

二、检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策

　　“牢头狱霸”给检察机关公正司法形象造成了不可弥补的损害，打击“牢头狱霸”，是检察机关应有的职责，义不容辞。值得欣慰的是，对于“牢头狱霸”，最高人民检察院联合公安部已印发《全国看守所监管执法专项检查活动方案》，全面开展排查严惩专项行动。但“冰冻三尺非一日之寒，滴水穿石非一日之功”，从“牢头狱霸”“历史悠久，古今中外概莫能外”足以说明“牢头狱霸”问题的复杂性，面对“牢头狱霸”，如果只是出了问题后突击排查、突击整治，解决不了根本问题，也许专项检查一结束，“牢头狱霸”照样死灰复燃。因此，笔者认为，当前检察机关要彻底解决“牢头狱霸”问题，就要在其产生的根源上下功夫：

　　一是要“找准病因”。检察机关要认真分析“牢头狱霸”问题存在的深层次原因，要认真研究法律监督工作中存在的疏漏，分析查摆监所检察工作中监督不力、监督不到位的工作现状，从而做到有的放矢、对症下药。

　　二是要强化监督措施。检察机关要进一步重申监所检察职能，强化对监管活动的动态和全方位监督，确保监督不留“盲区”，积极构建打击与预防双管齐下的监所检察长效机制，形成高压态势，让监管场所内部的不良分子不敢也不能妄动。

　　三是要理清关系。检察机关要正确认识与监管部门的监督与被监督关系，避免其它因素对监督权实施的影响。做到事前预防，事中监督，事后严查。强化对监管干警渎职侵权行为的查处力度，尤其是不作为渎职行为更要加强防范、严厉查处。对于监管干警违法失职、渎职侵权行为，该查办的查办，该纠正的纠正，树立监督不力、有案不查就是渎职的意识，依法积极开展监所检察法律监督工作，避免“牢头狱霸”在监管干警的漠视、失职下滋生。
　
　　四是要充分发挥检察机关的法律监督权，通过检察建议等切实有效的监督方式，从对监管干警的行为方式、行为过程及行为结果的监督延伸到对监管部门的监管制度、监管场所、监管设施装备、监管工作措施等各个方面，通过履行法律监督职能，配合做好完善监管部门监管制度、合理配置监管资源、有效制定工作措施、建立安全的监管场所，确保监管部门软硬件建设符合监管标准和要求。








作者单位：

* 常祯：甘肃省酒泉市人民检察院
* * 屈玉霞：甘肃酒泉职业技术学院




主诉检察官的权力界定及其活动原则

2000年12月18日 15:24 龙宗智

　　主诉检察官办案责任制的具体设置以及主诉检察官的职能活动方式，虽有高检的工作指导及有关文件作出规范，但各地情况不同，认识也不完全一致，因此具体做法不尽相同。笔者认为，主诉制作为一项重要的改革举措，只要不脱离这一改革的基本方向和性质，实际做法上有一些区别是正常的。对于符合实践需要，符合检察制度和诉讼制度发展方向的创新举措，还应当予以鼓励。但就改革中的基本问题，应当取得共识。这些问题，关系主诉制的运行机制，涉及检察活动尤其是公诉活动的内在规律，与检察制度和诉讼制度的整体构造有关。本文探讨主诉检察官权力界定和职务活动中几个比较突出及有争议的问题，意在塑造合理的主诉制运行机制，供实践中参考。

一、如何确定主诉检察官的职权范围

由于主诉制改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，适当界定主诉检察官权力的性质和范围必然是这项改革的一个基本点。高检有关文件对此作了一个界定，然而，这种基本的划分不可能全部解决检察机关内部日常的权力互涉和互动问题。为了操作适当，对规范性文件所确定的职权范围也应当理解其划分根据，下面对确定主诉官职权范围的一般原则作一探讨。

笔者认为，可以将确定主诉检察官职权范围的主要依据概括为两项原则。第一项是“法定原则”。所谓“法定原则”，是指主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案。如法律规定应由检察长或检察院决定的事项不能仅由主诉检察官决定。这一原则，笔者在二论主诉制一文分析主诉制法律依据时已作了一定阐述，此处不赘。这里着重分析第二项原则，即“相当原则”。

所谓“相当原则”，指主诉检察官作出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法，但对影响重大的业务事项，也不宜由主诉检察官单独决定。这一方面是因为目前仍然实行检察长负责制以及由检察院而非检察官依法独立行使职权的制度；另一方面也是为了保证重大事项的处理质量，通过监督制约防止出现差误。同时也是考虑到我国刑事司法受多种因素影响，对某些问题的处理不能不考虑方方面面因素，需要一种从社会政治角度分析问题的更为宏观的视野。①因此有的问题由检察长和检委会来考虑和决定更为适当。

把握这种“相当性”，大致可以考虑四个因素：

一是考虑决定的性质，看其属于程序性决定还是实体性处理。对于程序性事项，主要由主诉检察官决定，如起诉、退回补充侦查等公诉权行使中的程序性措施。实体性处理，包括撤销案件、决定不起诉等，意味着确认某人不构成犯罪或不追究其刑事责任，属于具有实体意义的程序决定，因其作为终局性、实体性和法律性的处置而具有“司法”的性质。目前体制和司法状况下，这类事项不宜由主诉检察官单独决定，而应由其提出意见报院里决定。有的检察院曾提出院里“管下不管上”的限权原则，即凡是根据侦查机关的意见提起公诉等，主诉检察官可以直接决定；凡是要纠正原侦查机关认定，尤其是准备撤案或不起诉的，应当由检察长及检委会把关，这与划分程序性和实体性问题并采用不同程序的基本精神是相通的。

二是考虑问题的影响程度，看是重大决定还是一般决定。对于某些程序性问题，如果关系重大，也不宜由主诉检察官单独处理。如变更或撤回起诉、对法院判决抗诉等。案件起诉原则上由主诉检察官独立决定，然而，对某些影响十分重大的案件，为保证质量，防止起诉不当，检察长也应注意把关（但应严格限制这类案件的数量，防止过分干预主诉检察官的工作）。再如批准逮捕，虽属程序性决定，但对公民权利及诉讼进程影响重大，即使实行捕诉统一，也不宜由主诉检察官独立决定，而应由检察长行使批准权。

三是考虑问题复杂程度。对于复杂的业务问题，尤其是主诉检察官感到处理起来有疑难的，可由院里把关。对疑难、复杂案件的起诉，允许主诉检察官提交检察长决定，特殊情况下，检察长可以主动干预。

四是考虑事项本身的属性，看是事实证据问题还是法律问题。按照事实和法律的两分法，事实问题主要依靠直接的证据审查建立内心确信，对法律问题，则可诉诸研究和讨论。因此对案件的事实和证据的认定，原则上由办理案件的主诉检察官负责并承担责任，对法律上的决定，在考虑前述诸因素的情况下可由检察长和检委会作出并对其负责。

二、怎样界定主诉检察官与起诉科（处）长的关系

在主诉制中，主诉检察官相对独立，同时也受到制约。“独立”与“受制”这对矛盾，主要涉及两重关系，一重是主诉检察官与检察长和检察委员会的关系，另一重是主诉检察官与部门领导即科（处）长的关系。应当说，前一重关系在法律上、法理上比较清晰，因为检察长领导检察院工作，在现行制度中，主诉检察官必须服从检察长的指令。但就第二重关系，即主诉检察官与部门领导的关系，目前应当说尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作进一步解析。

检察官处理的事务可分为检察事务和检察行政事务。检察事务，属于检察权行使范围内的检察业务事项，主要是案件办理过程中的程序和实体问题。检察行政事务，是关于案件处理以外的检察工作相关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。检察行政事务中，还包括一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何处理，但在实践中，司法分案权可能对案件处理的方式和结果产生较大影响，因为不同的法官或检察官对同一案件可能持不同看法并采用不同处置方式，而且不同的法官、检察官可能受其行政上的负责人影响的程度也不相同。②

就检察事务的处理而言，检察长和检察官均为权力行使主体，这一点各国相同。值得探讨的是部门负责人的地位和权力。人数较多的检察机关，检察院内设一些职能部门即“功能单位”，为什么内部要设立这些被称为“部、厅、处、科”的功能单位呢？日本检察总长伊藤荣树称，检察厅设部制的目的有两个：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，根据业务分工以谋求提高工作效益，同时明确责任所在；二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级进行适当的指挥监督。”[1]伊藤的解释是适当的。

部门的领导对检察行政事务承担领导责任，这一点不会发生异议。但其对案件的处理即检察事务是否具有领导权限，则涉及部门领导职务性质的界定问题。也就是说，科（处）长是单纯的行政协调人，还是可以作为检察长的业务代表，代表检察长或受检察长的委托分管某一方面的检察事务。

从法律上看，我国的检察官法和检察院组织法对这一问题的规定是不明确的。根据这两项法律，检察员、检察长、检委会委员是法律所确认的检察官职务，即法律职务，而科（处）长不是法律职务。关于领导关系，检察院组织法第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”可见检察长的领导权限十分明确。而该法第二十条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但对这些内设机构的领导职务及其权限并未作出规定。因此，从法律上讲，可以由检察机关自行确定内设机构及其领导的工作范围及管理权限。

从法理上分析，科（处）长与作为行政协调人的法院业务庭的庭长是有区别的，因为庭长不能决定其他法官审理的案件，不能以任何方式损害法官的独立性。但检察机关行政性（突出表现于“检察一体制”）的存在，使科（处）长既可以作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表。在后一种意义上，科（处）长实际上是检察长的业务助理。据笔者所了解的有限情况，其他一些国家检察院的部门领导确实可能代表检察长作为部门业务的管理者，而不是单纯的行政协调人。有的国家，检察院只设一名检察长作为官署首长，再设几名检察长助理分管不同业务，有的兼任业务部门领导。这里以设计比较精密的日本的检察制度为例作一分析。

根据日本法务省发布的《检察厅事务章程》及其附表，日本最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅分别内设三至六个部。其中东京和大阪两个地方检察厅为设部最多的检察机关，分别内设六个部，即总务、刑事、公安、特别侦查和公判部等。

检察机关下设各部部长的选任及职权，是由《检察厅事务章程》第6条规定的：

1．检察厅的部（除前条第3款规定的临时部外）设置部长，由法务大臣从该厅的检察官中任命。2．最高检察厅的部长，奉检察总长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督所属检察事务官、检察技术官和其他职员。3．高等检察厅和地方检察厅的部长，奉该厅首长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督其职员。

根据有关解释，“总管”与“掌管”是有区别的。“总管”，是对事务进行“综合性的统率和管理”，部首长对本部事务进行“总管”，包括检察事务与检察行政事务。但在管理时，必须考虑每一检察官都是“独立官厅”，而检察事务本来就属于每个检察官应有的权限这一特点。

除了“总管”的权力外，部长还享有对部内职员的指挥监督权。但其范围因机关不同而有所区别。对高等检察厅和地方检察厅来说，检察长指挥监督的对象是隶属该部的检察官、检察事务官、检察技术官等全体职员。与此相对，对最高检察厅来说，则仅指这些人中除检察官以外的人。因为最高检察厅的检察官，每个人以直接辅助检事总长为原则，至于属于哪个部，只不过是大体确定分担的事务，而部长不过是以该部检察官中的首席者的地位，总管该部所管的事务。[2]

以上规定说明两点，其一，总的看，日本检察机关的部门领导，在尊重检察官独立权限的同时，对检察业务也具有一定的管理权限，不是单纯的行政协调人；其二，在最高检察厅，部门领导对检察官所处理的检察事务，除“总括性管理”外，不具有直接的指挥监督权力；但在高等和地方检察厅，部门领导则具有这种权力。