关于加强学术道德建设的若干意见

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作为厂商的法官的生产能力

龙城飞将


　　法官在审理案件，做出判决时，是在做一种选择。这种选择，是对法律事实加工再造的过程，如同工人在工厂里加工产品一样。这种加工过程，是多种力量平衡的结果。本杰明•卡多佐说：“日复一日，以不同的比例，所有这些成分被投入法院的锅炉中，酿造成这种奇怪的化合物。……法官并非安坐在法官席上，而是插手了这一配制过程。这些因素并非偶然地汇聚在一起，而是有那么一些原则……调整了输入的成分。它也许并非某一时刻所有法官都接受的同一个原则，也并非某个法官在所有时刻都接受的同一个原则。但是，这里还是有一个选择的问题，而不是听任命运之神的摆布；即使决定这一选择的那些考虑因素和动机常常模糊不清，却也并非不完全无从分析。”

　　在这里，卡多佐把法官比作了工匠，比作了生产商。主宰这种特殊的生产商进行生产的原则是什么？卡多佐理想的是精神，虽然他并不否认经济的原则，虽然他也赞同罗斯福大总统1908年12月在美国国会发表的咨文中说的话，“法院对经济和社会问题的决定取决于他们的经济哲学和社会哲学”， 波斯纳、科斯、诺思、考斯特等人却认为是经济的原则。卡多佐的法官是理想化的法官，而波斯纳等人分析的法官则现实得多。法官既然是作为生产者，就会具备一定的生产能力，或者说应当具备这样的生产能力。积案如山和草菅人命，都可以从法官的生产能力和生产过程中得到解释。

　　从社会分工的角度出发，任何一个行业或产业、企业以及个人，均是社会分工的结果和产物，也都是进一步分工的原因和动力。每一个行业或产业、企业以及个人，都是在为别的行业或产业、企业以及个人提供产品和服务，同时它们也接受其它行业或产业、企业以及个人的产品和服务。彼此之间提供产品和服务的过程，是一种加工制作的过程。由此联想到几年前复转军人能不能进法院的争论。 复转军人复员前的职业是军人，对军人来说，输入武器设备，输出战争或和平。法官的生产制作过程则不同，输入的是案件的证据和双方当事人的主张，生产的中间过程输出同时也是输入案件的事实和与此相适应的法律，其最终产品是“公平”与“正义”，其产品形式是判决书等法律文书。这两种生产过程是截然不同的，因此，不能简单地说复转军人能不能进法院，而应当考虑，他们能不能由原有的生产能力转换为新的生产能力。其实问题很简单，如果他们能够在短时间内由一种“工业生产的能力”转换为另一种，就可以进，否则，就不应当进。这个过程，对复转军人本人来说，是一种投资的转换。对社会总体的影响来说，将影响到进一步的社会分工，社会总生产体系或经济体系中产品的平衡和生产能力的平衡问题。换句话说，是一种专业化的配合问题，正如喇叭功放需要匹配一样。所以，无论从宏观，还是从微观，专业的生产能力是任何一个人应当具备的，否则就会在社会总的分工体系中被淘汰出局。

　　从经济的角度出发，一个纺织企业的总经理可以到钢铁企业去做总经理，但一个纺织企业的工程师到钢铁企业未必能够胜任。因为两个不同企业的总经理，所处理、加工、制作的“原料”是相同的，即原材料、机器、生产工艺过程、市场、劳资纠纷、成本控制等，输出的是利润和所有者的权益，即股东的利益。工程师则面临不同的技术情况。因此，我认为，复转军人进法院是可以的，但有两种情况。其一是，去当行政部门的官僚或去做后勤工作，或辅助性、简单性工作，如法警；其二是经过严格的专业训练，包括法律知识、理想、道德和一些具体的专业知识。例如，专审金融案件，应当了解金融业的运作，专审房地产业案件，应当了解房地产的运作等。否则，就不具备作为法官应有的生产能力。

　　大家都知道，在美国等西方发达国家，律师内部的分工是十分精细的，至少可以分为可以进行诉讼的和不可以进行诉讼的，分为专司房地产诉讼的、经济纠纷、刑事以及劳资纠纷案件等。但遗憾的是，直到二十一世纪的今天，仍然有人以为，法官所操作的是以“社会人”为客体的社会事务处理技术，需要的是社会科学知识，“一般社会生活、政治生活、各类职业活动以及人们的日常活动都可能增长相当的社会科学（广义上的）知识……当然，法官的专业知识与操作技术不能仅靠日常活动习得，但法官判案需要的并不仅仅是某些十分专业化的法律知识和技术，就能力而论，他首先需要一个公正的判断力、一个敏锐细致的观察力；就知识而言，他必须具有关于社会生活的丰富经验，需要健全而健康的常识，在此基础上才谈得上法律专业知识的学习与掌握。” 　法律工作是专业技术很强的，靠经验和习得不可能掌握其精深奥妙的技能的。当今的社会，是专业化分工和技术性很强的时代，需要人们适应这种时代的要求，特别是法官，当他要面临解决在这些专业化配合中产生的问题时，自己一定要具备相应的专业知识，否则就不能胜任。

　　在我国，由于法官总体生产能力的局限，影响到社会总的公平的损失，影响到法的流失，影响到当事人应有权利的流失，这种情况是非常多的。一个例子，是广大股民冤声载道的证券案件，法院在很长时间内不能审理，因为不具备其专业能力。还有，房地产纠纷案、票据纠纷以至票据诈骗案、上市公司收购争议案、国际贸易纠纷、医疗纠纷案等，许多判决要么姗姗来迟，久拖不决，要么相同案件不同人审结果大相径庭，要么当事人倍感不公，连年上访，都是由于法官的微观生产能力和法官体系宏观生产体系的生产能力低下、产品质量粗劣所致。就连我国这种体制下一般来说法官们最擅长的刑事审判，也是差强人意。云南无辜的警察杜培武，被冤枉得几乎是砍掉脑袋了。幸亏老天帮了杜培武，使得他像《封神演义》的申公豹一样重新安上了脑袋，不过他比申公豹稍微幸运一点，没被安反了脑袋，而是“留下多处因吊打而形成的伤痕以及外伤导致的脑萎缩，构成轻伤。”



江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市城市河道管理办法》的通知

通政规〔2011〕1号


崇川区、港闸区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《南通市城市河道管理办法》已经2010年12月31日十三届市政府第53次常务会议审议通过，现予颁布施行。

　　
二○一一年一月十日


南通市城市河道管理办法


　　第一章 总则

　　第一条 为加强城市河道管理，保障城市防洪安全，美化城市水环境，提高生态环境质量，发挥城市河道综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于南通市区（崇川区、港闸区、市经济技术开发区，下同）内的河道及其配套工程的规划、整治、保护、利用等相关管理活动。

　　涉及长江防洪工程，法律、法规另有规定的，从其规定；城市河道内的航道，同时适用航道管理的相关法律、法规。

　　第三条 城市河道管理坚持统一规划、综合整治、严格保护、合理利用，充分发挥河道防洪、抗旱、航运、旅游、生态和景观功能。

　　第四条 各区政府（市经济技术开发区管委会）、镇政府（街道办事处）应当加强对城市河道管理工作的领导，对辖区内河道防洪安全和水环境质量负责。

　　城市河道管理所需资金应当纳入同级政府财政预算，并可按照谁投资、谁受益的原则，依法多渠道筹集。

　　第五条 水行政主管部门是城市河道的主管机关，负责本行政区域内城市河道统一监督和管理；河道管理机构受同级水行政主管部门的委托，负责河道的日常管理。

　　发展改革、财政、规划、交通运输、城乡建设、国土、环保、旅游、农业等部门应当按照各自职责，配合做好河道管理相关工作。

　　第六条 城市河道及其配套工程实行统一管理与分级管理相结合、下级管理服从上级管理的原则。

　　城市河道分为市管河道和区管河道，具体划分方案由市水行政主管部门会同有关部门提出，报市人民政府批准并公布；现已公布的，遵照执行。

　　第七条 任何单位和个人都有维护城市河道安全、保护水环境、参加防汛抢险的义务，并有权对违反本办法的相关行为进行劝阻、制止和举报。

　　对在城市河道管理工作中做出突出贡献的单位和个人，由各级人民政府或者水行政主管部门给予表彰、奖励。

　　第二章 河道规划和整治

　　第八条 城市河道规划由水行政主管部门会同有关部门，根据城市总体规划、控制性详细规划以及流域、区域、防洪、水系规划等组织编制，报同级人民政府批准后实施，并报上一级水行政主管部门备案。

　　修改河道规划，应当经原批准机关批准。

　　第九条 城市河道规划应当符合国家、省规定的防洪、排涝、通航标准及其他技术规定，确保城市河道河网水面率不降低。

　　有关部门编制或者修改规划涉及城市河道的，应当按照规划审批权限，事先征求同级水行政主管部门的意见。

　　第十条 城市河道规划应当划定河道保护和控制的地域界线，规定界线范围内的保护要求和控制指标，并附有明确的地理坐标和界址地形图。

　　城市河道的整治、保护、利用以及涉及城市河道的各类工程，应当严格按照前款规定的范围和要求实施。

　　第十一条 市管河道整治年度计划由市水行政主管部门根据城市河道规划会同有关部门编制，报市政府批准后实施。

　　区管河道整治年度计划由区政府（市经济技术开发区管委会）组织编制，下年度计划须于当年8月底前报请市水利、财政行政主管部门审核后，再报市人民政府批准；区政府（市经济技术开发区管委会）根据年度计划，组织项目前期工作、编制项目设计概预算，经市水利、财政行政主管部门批准后组织实施。

　　城市河道整治年度计划应当明确防洪排涝、河道清淤、滨水空间改造等目标，落实责任单位及分工；对严重影响水质、防洪安全和环境景观的河道，应当采取应急措施，优先安排整治。

　　第十二条 城市河道整治应当按照经市政府批准的城市水系规划，执行相关技术标准和规范，满足河道的功能性要求，注重保护、恢复河道及周边的生态环境和人文景观。整治选用材料和作业机械应保证河床稳定，并符合环保要求。

　　第十三条 河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地行政主管部门和水行政主管部门核定，报经县级以上人民政府批准后，划定为规划保留区，并予以公告。

　　规划保留区内一般不得建设与防洪无关的工程设施。特殊情况下确需建设的，应当事先征求水行政主管部门的意见，并按照基本建设程序报请批准。

　　第十四条 城市河道整治需要占用土地的，由规划行政主管部门划定红线，河道管理机构办理用地手续，所在区负责征地、拆迁等前期工作；因河道整治所增加的土地属国家所有，优先用于河道整治。

　　第十五条 水行政主管部门整治河道涉及航道的，应当兼顾航运需要，符合通航标准和航运技术规范，并事先征求同级交通运输行政主管部门的意见；交通运输行政主管部门进行航道整治、航道设置、航道技术等级调整，应当符合防洪安全标准，并事先征求水行政主管部门的意见。

　　河道整治涉及渔业水域的，应当兼顾渔业发展的需要，并事先征求渔业主管部门的意见。

　　第三章 河道保护和利用

　　第十六条 为了保障河道工程安全和防汛抢险的需要，市区河道管理范围确定如下：

　　（一）河道管理范围

　　1．九圩港、通扬运河、通吕运河、通启运河、新江海河市区段：已建直立式挡土墙的，从挡土墙向外10米以内的两岸青坎、坡面及河槽为其管理范围；未建直立式挡土墙的，从设计河口线向外8米以内的两岸青坎、坡面及河槽为其管理范围。

　　2．前进河、华丰河、裤子港河、营船港河、团结河、英雄竖河、运料河、任港河、海港引河、兴石河、通甲河、界港河、天生港河、幸福河（幸福竖河）、南川河、城山河、郭里头河、姚港河、永红河、中心港河、芦泾港河、东港河：已建直立式挡土墙的，从挡土墙向外8米以内的两岸青坎、坡面及河槽为其管理范围；未建直立式挡土墙的，从设计河口向外6米以内的两岸青坎、坡面及河槽为其管理范围。

　　3．其余河道：统一以设计河口向外5米以内的两岸青坎、坡面及河槽为其管理范围。

　　4．今后新公布的市管河道的管理范围，参照本款有关规定执行。

　　（二）配套建筑物管理范围

　　1．九圩港闸、南通节制闸等大型水闸：九圩港闸上下游从闸中心线起算各500米，左右两侧从岸墙起算到堆土区的外坡脚。节制闸上游从闸中心线起算400米，下游1000米，左右两侧从岸墙起算到堆土区的外坡脚。分水岛属节制闸和船闸管理所共同管理范围。下游水域管理范围延伸至出江口。

　　2．营船港闸、新江海河闸等中型涵闸：上游河道从闸建筑物中心线起算500米，下游至入江口，左右两侧从岸墙起算各200米。

　　3．天生港闸、老鸦口涵洞、中心港闸、芦泾港闸、东港闸、南通港涵洞、任港闸、姚港闸、小姚港涵洞、小姚港涵闸、西山河闸、小洋港涵洞、裤子港闸、富民港涵、新开港闸、南农闸、东方红闸站等小型涵闸：上游河道从闸建筑物中心线起算300米，下游至入江口，左右两侧从岸墙起算各150米。

　　4．内河涵闸、泵站：上下游河道从闸建筑物中心线起算各100米，左右两侧从岸墙起算50米。

　　河道管理范围划定后，水行政主管部门应当根据需要设立标志。

　　第十七条 城市河道管理范围内土地确权由土地行政主管部门按照国家、省有关规定办理。使用土地的单位和个人必须服从水行政主管部门的安全监督。

　　第十八条 在河道管理范围内，不得从事下列活动：

　　（一）设置影响行洪的阻水设施和构筑物；

　　（二）设置拦河渔具，在禁止养殖水域内围网养殖；

　　（三）倾倒、堆放、填埋工业废渣、垃圾或者其他废弃物；

　　（四）超标排放各类水污染物，直接排放生活污水、餐饮业和经营性宰杀畜禽、水产品的污水、污物；

　　（五）清洗装贮过有毒有害物品的车辆、容器；

　　（六）盗伐、擅自砍伐护堤、护岸林木；

　　（七）其他影响河道及其配套工程运行、危害防洪安全、影响河势稳定和破坏河道水环境的活动。

　　第十九条 在河道管理范围内堆放物料、爆破、钻探、挖筑鱼塘、开采地下资源、考古挖掘、搭建临时设施等活动，应当经水行政主管部门批准，涉及其他部门的，由水行政主管部门会同有关部门批准。

　　第二十条 建设项目需要占用城市河道管理范围内水域、陆域，跨越河道空间或者穿越堤防、滩地、河床的，建设单位申请立项前，应当由有管辖权的水行政主管部门对工程设计方案进行审查；建设项目立项后，建设单位须将施工方案报水行政主管部门审核，方可办理施工许可手续，施工应当严格按照批准的位置和界限进行；建设项目竣工后，必须经水行政主管部门会同有关部门检验合格后方可启用。

　　第二十一条 在河道管理范围内新建、改建、扩建项目，建设单位应当将占用范围内的河道整治一并纳入建设项目计划，并与建设项目同步审查、实施和验收。

　　第二十二条 建设单位在项目施工时应当落实防汛安全措施，施工围堰或者临时阻水堤坝影响防汛安全时，必须按照防汛指挥机构的紧急处理决定限期清除或者采取其他紧急补救措施，施工结束后应当及时清理现场。水行政主管部门有权进行现场检查，被检查单位应当如实提供有关资料。

　　第二十三条 临河、穿河、跨河建（构）筑物等严重影响防洪排涝安全的，由水行政主管部门责成建设单位或者管理运行单位在规定的期限内改建或者拆除。汛期影响防洪安全的，必须服从防汛指挥机构的紧急处理决定。

　　第二十四条 在城市河道管理范围内采砂取土，应当符合河道规划，保证河势稳定、防洪安全、通航安全和港口安全，依照有关法律、法规的规定办理审批手续，并按照批准的地点、期限、总量、方式和深度进行。

　　第二十五条 在城市河道管理范围内，开展水上旅游、水上运动、水上经营等开发利用活动，应当符合河道规划和水功能区划确定的管理要求，不得影响防洪安全、污染水质、损害城市河道及其配套工程，有关行政主管部门在项目审批时，应当征求水行政主管部门的意见。

　　第二十六条 经批准占用城市河道的单位和个人，应当承担占用范围内河道堤防的维护责任，不得影响河道正常引排、通航以及防汛安全，并按照规定向水行政主管部门缴纳河道堤防工程占用补偿费。

　　第二十七条 禁止擅自填堵城市河道，因城市建设和经济发展确需填堵河道的，应当经市水行政主管部门审查后，报市人民政府决定。

　　经批准填堵城市河道的，建设单位应当按照等效等量原则就近兴建替代工程或者采取功能补偿措施，所需费用由建设单位承担。替代补偿工程或者功能补救措施应当按照水行政主管部门审查批准的期限、标准实施，通过验收前不得填堵（覆盖）需占用的河道、不得调整河道水系。

　　第二十八条 城市河道管理范围内造林绿化，应当符合城市河道规划、水土保持和水（环境）功能区划的要求，不得影响防洪安全和破坏水生态环境。

　　第二十九条 水行政主管部门应当根据保障生活、生产和生态环境用水的需要，按照引江调水规划制定水量（水质）调度方案，加强河道水体交换，逐步提高河道水系自然净化能力。调度方案的制定和实施涉及通航安全的，应当事先告知海事管理机构。

　　第三十条 水行政主管部门应当会同环境保护行政主管部门根据上一级水功能区划，拟订本行政区域内城市河道的水功能区划方案，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。

　　水行政主管部门应当按照水功能区划要求，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见，并定期组织对水功能区水量、水质进行监测，将水质监测资料抄送同级环境保护行政主管部门。

　　第三十一条 在城市截污管网覆盖的地区，不得设置排污口；河道管理机构应当建立健全排污口管理档案制度，对辖区内现有排污口进行普查登记，并报水行政主管部门备案；对已设置的排污口，一旦具备接管条件，需无条件接管封堵。

　　环境保护行政主管部门应当定期按水系将城市河道排污情况的有关资料，抄送同级水行政主管部门。

　　第三十二条 城市河道驳岸、护栏、岸坡以及河道管理范围内绿化、景观设施的维（养）护，按照管理权限由市、区城市河道管理机构组织实施，河面保洁由所在区组织实施，接受市水行政主管部门监督、检查和考核。

　　单位和封闭式管理小区内城市河道的保洁和维（养）护由产权人或者使用人负责。

　　第四章 法律责任

　　第三十三条 对违反本办法有关规定的行为，依照相关法律、法规、规章进行查处。

　　第三十四条 行政机关工作人员以及河道管理机构管理人员在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第五章 附则

　　第三十五条 本办法自2011年3月1日起施行。