处在风口浪尖上的北京政府采购
-----全国政府采购论文评析（一）
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北京市辽海律师事务所
日前，《经济日报》政府采购周刊副主编方剑先生给我送来六篇入选《全国政府采购论文集》的文章让我点评，捧在手中的这些佳作的确令人爱不释手，其中格外引人瞩目的是北京市政府采购中心主任许大卫先生的《政府集中采购机构实现支持自主创新政府采购政策的研究与思考》（以下简称《研究与思考》）。文章作者的名字如雷贯耳，业内人士对他都不陌生。从政府采购制度在我国试点直至进入法制化轨道，许大卫先生始终是这一领域里领航人之一。
众所周知，北京是中央政府所在地，这里聚集了国家各大部委、各大团体组织、各大事业单位即法律所说的采购人，从我国建立政府集中采购制度开始，北京市的政府采购一直处于风口浪尖上，在国内外倍受关注，人们称之为中国政府采购的“风向标”。作为北京市的法律职业人，尤其是作为研究政府采购制度的一名专业学者，自然也处处留意本市政府采购中的法制建设。许大卫的文章侧重于集中采购机构落实执行政府采购的政策功能的研究与思考，这是人们经常谈论的也是始终为大家所感兴趣且颇具争议的一个话题。北京市政府采购中心是怎么理解和执行政府采购的政策功能，我们在《研究与思考》一文中能够获得有益的启迪。
从2000年开始接手承办“全国首例政府采购案件”，至今6年多时间，笔者受理的众多政府采购案件百分之八十都发生在北京。这些案例或多或少都存在着违规操作、黑箱交易行为。然而让人不解的是，这些政府采购案几乎与北京市政府采购中心都没有关联。我们读完《研究与思考》一文，或许能从中寻觅到些须答案。我们知道，现行政府采购的法律制度存在着严重的缺陷和冲突，《招标投标法》与《政府采购法》之间存在着不可调和的矛盾，人们往往将前一部法律实施中所引起的“暗箱操作”、“权力寻租”等违规现象全部嫁祸于后一部法律的出台，致使处于一线的政府采购工作处境艰难，时常免不了要担当替罪羊的角色，实践中的政府采购工作也是褒贬不一。更多的时候，集中采购机构要背政府采购法制体系不健全的“黑锅”。为此，本文在评析《研究与思考》一文的同时，对现行政府采购制度所存在的一些问题进行一些剖析。
一、集中采购工作对政策目标的贯彻落实
《研究与思考》一文的作者在学习国家有关法律和政策后，首先向我们提出了一个大家普遍关注的问题，政府采购工作怎么定位。我们从文章的标题可以发现作者旗帜鲜明的观点，支持自主创新、扶持中小企业、优先采购国产高新技术设备等国家政策，作为政府集中采购机构应该为实现这些政策目标而努力。在赞赏作者的学习体会和认识的同时，也引发了笔者的一系列的思索：我国《招标投标法》没有明确规定政策目标，这部法律赋予采购人自行采购以及是否委托采购的权力；而后一部《政府采购法》强调政策目标和集中采购；前一部法律普遍允许以私利为目的社会中介机构代理政府采购，后一部法律则强调和提倡政府集中采购，由非盈利为目的政府采购中心执行货物、工程和服务的采购任务。作为集中采购机构的北京市政府采购中心能够坚决贯彻落实国家政策目标，但非集中采购机构即招标公司却不然。同样是国家的政策目标，同样使用的是纳税人的资金，依据前后两部不同的法律却会得出不同的结果。由于存在两部调整和规范同一采购对象的法律，致使北京市还有许多的非集中采购机构，这些中介机构代理的政府采购规模远远超过北京市政府采购中心。作为以营利为目的社会中介机构是否也能够落实政府采购的政策，答案肯定是否定的。中介机构是获取高额私利为目标的，不可能去贯彻落实国家政策。为了统一政府采购法律制度，前一部法律的内容必须纳入到后一部法律中。
二、集中采购工作对国家政策的执行举措
《研究与思考》的作者认为，集中采购机构作为政府采购政策的重要执行部门和具体实践者，在调整产业结构、促进国民经济增长方式转变过程中提供支持，研究实现自主创新政策目标的途径、方法和手段负有义不容辞的责任。对此，作者偕同他的同仁身体力行，建立了公开透明的竞争机制和评标制度，采取了多元的采购方式，实施“一站式”服务大市场，进一步扩大“一站式”服务范围和资源共享，建立区域互联互补互动等各种有效机制，充分发挥政府集中采购机构在实现政府采购制度政策功能和促进经济社会协调发展中不可替代的作用。作者勇于创新、尝试推出一系列有效举措，进而积极执行国家政策，令人钦佩。此外，《研究与思考》的作者提出，为执行政策功能，拟重新修订现行的招标文件，加入相关的政策内容。笔者认为，需要提请注意的是，修订后的招标文件不得有任何歧视和差别待遇的内容，否则就违反了公平竞争的法律规定。读《研究与思考》一文时，笔者不由自主地想起社会中介机构的操作规程，政府采购中黑幕交易往往发生在招标公司与采购人的身上。在分散采购的模式下，社会中介机构通常是“打一枪换一个地方”，不会去考虑如何有效地执行政策功能，他们会施展浑身解数进行权力寻租，与设租的采购人进行勾兑，以获取源源不断的采购代理业务和持续不断的高额利润。笔者认为，为了使国家政策功能具有执行力，政府采购货物、工程和服务，必须拒绝社会中介机构进行代理。
三、集中采购工作运用政府采购主要方式
《研究与思考》一文的作者指出，在招投标工作中积极落实和体现支持自主创新、节能环保型产品等政策目标。我们知道，政府采购的主要方式是公开招标，但现行的《政府采购法》却没有规定公开招标的操作程序。这无疑给政府集中采购工作出了道难题，但北京市政府采购中心的工作总是在迎难而上。记得几年前，北京市政府采购中心招标采购货物、工程和服务时，就通过电视网络的形式，对招标、投标、开标、评标等各个环节进行直播，将招标的全部程序置于大庭广众的监督之下，使政府采购工作公开透明、规范有序地进行，从而减少和避免招投标中的人为因素的影响。尽管如此，作者在《研究与思考》一文中说，在实际操作中，如何运用好政府采购政策，实现自主创新和节能环保型产品等政策目标，也需要多方面的配合和共同的推进以及一系列可操作的政策措施、制度办法来支撑。为此，作者给我们提出了他自己的思路：一是需要有关部门尽快建立严密的自主创新产品和技术的界定体系，避免集中采购机构实际操持中因界定不明确出现无法操持问题；二是尽快建立客观公正的自主创新的评价与评估标准体系。包括评价的标准、评价和认定机构；三是在招标文件的制作和评分标准上要充分落实和体现自主创新及知识产权的产品优先采购、重大创新项目政府首购、创新技术订购和支持节能环保型产品等方面的原则和支持政策；等等。
四、国家应通过立法保障集中采购机构的工作
《研究与思考》一文的作者正视政府采购实践中所存在的问题，根据现行法律，对采购执行效果提出了反思。作者说，从一个时期以来办公用品定点采购工作的执行效果看，也反映和暴露出一些问题，政策功能导向作用没有得到充分发挥和体现，有很多需要改进和完善之处。如每次定点招标后，所有品牌型号的计算机都能入围中标。接下来，就是供应商与使用单位点对点的发生购买关系，往往采购人要的是价格最贵的、品牌是国外的、配置是最高的，出现一种采购的随意状态，包括后期管理中涉及到价格、质量、诚信、服务等方面出现的一些问题，对此，集中采购机构无能为力，监管部门也不可能做到时时监控，及时有效解决。这种所有品牌都作为办公用品定点供应商，由采购人分散采购的作法不容易形成规模效益，也不利于政府采购政策功能导向作用的实现，以及政府部门实施有效监控。笔者认为，《研究与思考》作者前述所指出的绝对不是个别现象，在采购实践中带有普遍性，反映了我国立法所存在的严重缺陷，现行法律对集中采购机构设置了许多的义务性规范，没有赋予其相应的权利，未能给集中采购机构一个正确的定位；相反，赋予采购人太多的权力却没有相应的义务性法律规范，没有承担法律责任的条款，违法了也能安然无恙。由此而来，采购人不执行“政策功能”毋须承担强制性的法律后果，同样，采购人委托的社会中介机构违法了，也无须承担相应的法律责任。笔者认为，所存在的这些尴尬，究其根本原因还是前后两部法律之间的冲突，前一部法律只规定分散采购，采购人有权自行决定是否采购，是否委托采购。立法时，为了与前一部法律衔接，后一部法律在分散采购与集中采购问题上产生了妥协，与此同时，在规定委托代理与法定代理时产生了自相矛盾，致使集中采购机构、政府采购监管部门无法监督、约束采购人的权力。
以上所述，只是笔者蜻蜓点水。《研究与思考》一文的作者长期致力于政府采购实践和理论研究，在业内属于资深专家，他的作品将理论与实践紧密结合，行文流畅，反映了作者在这一领域辛勤耕耘的结果。从中我们会发现作者具有宽广的视野，不断开拓进取、积极创新的精神。读完《研究与思考》一文，笔者茅塞顿开，受益匪浅。
点评作者：谷辽海
2006年6月16日于北京朝阳区寓所
深圳市劳动和社会保障局关于印发《深圳市劳动和社会保障局行政许可实施办法》的通知
深圳市劳动和社会保障局
深圳市劳动和社会保障局关于印发《深圳市劳动和社会保障局行政许可实施办法》的通知
（2005年10月9日）
深劳社〔2005〕144号
《深圳市劳动和社会保障局行政许可实施办法》已经市政府同意，现予印发施行。
深圳市劳动和社会保障局行政许可实施办法
编号 行政许可事项
1 职业介绍机构的设立
2 外国人入境在深圳就业
3 台港澳人员在深圳就业
4 民办技工学校的设立
5 民办职业培训机构的设立
6 职业技能鉴定机构的设立
7 核发职业资格证书
01号 许可事项：职业介绍机构的设立
一、行政许可内容
批准设立经营性职业介绍机构。
二、设立行政许可的法律依据
（一）《广东省职业介绍管理条例》（2003年9月26日广东省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议修订）第十条；
（二）《劳动力市场管理规定》（2000年12月8日劳动和社会保障部令第10号）第十七条；
（三）《深圳经济特区职业介绍规定》（2004年8月26日深圳市人民政府令第134号修订）第八条、第九条、第十一条。
三、行政许可数量及方式
无数量限制，符合条件者即予许可。
四、行政许可条件
（一）有机构名称和组织章程；
（二）有3名以上取得广东省职业介绍从业人员资格证的从业人员；
（三）有租赁不少于1年，营业面积不少于100平方米的固定场所（其中直接用于业务洽谈、招聘的面积不少于60平方米），所必须符合消防安全的规定；
（四）有必要的办公设施，有适于联网的电脑及传真、复印设备；
（五）有不少于10万元的开办资金；
（六）有相应的财务核算制度。
法律依据：《广东省职业介绍管理条例》第八条；《劳动力市场管理规定》第十六条；《深圳经济特区职业介绍规定》第十条。
五、申请材料
（一）《设立职业介绍机构申请书》（原件1份）；
（二）广东省职业介绍从业人员资格证书、身份证、学历证明（复印件1份，验原件）；
（三）主要负责人的身份证、学历证（如属单位申办的还需提供机构负责人的任命书）（复印件1份，验原件）；
（四）工商部门出具的企业名称预先核准通知书（原件1份）；
（五）会计师事务所出具的开办资金验资报告（原件1份）；
（六）场地平面图、场地所在位置示意图、现场照片及场地使用证明（租用场地租赁期1年以上、经房产租赁管理有关部门登记备案的租赁合同或自有房产的房产证）、场地消防安全验收合格证明（复印件各1份，验原件）。
资料复印件统一用A4纸复印，并按以上顺序装订。
法律依据：《广东省职业介绍管理条例》第九条；其中第（四）项由本实施办法规定。
六、申请表格
《设立职业介绍机构申请书》（见附表）。可在深圳市劳动和社会保障局网站（http://www.szlb.gov.cn）上免费下载。
七、行政许可申请受理机关
特区内向深圳市劳动和社会保障局申请，宝安、龙岗两区分别向宝安区劳动局、龙岗区劳动局申请。
八、行政许可决定机关
特区内由深圳市劳动和社会保障局决定，宝安、龙岗两区分别由宝安区劳动局、龙岗区劳动局决定。
九、行政许可程序
（一）申请者向劳动部门递交申办资料；
（二）劳动部门对申办资料进行审核；
（三）劳动部门对申报机构的场地、设备进行现场调查；
（四）对批准设立的机构签发《经营性职业介绍许可证》；不予批准的，应当说明理由。
十、行政许可时限
自受理申请之日起15个工作日内。
十一、行政许可证件及有效期限
予以许可后颁发《经营性职业介绍许可证》；有效期限同经营期限。
十二、行政许可的法律效力
领取《经营性职业介绍许可证》并办理工商登记手续后，方可从事职业介绍活动。
十三、行政许可收费
无。
十四、行政许可年审或年检
（一）年审时间：每年1月2日至2月28日（逾期不受理年审资料）；
（二）年审对象：属于劳动部门颁发《职业介绍许可证》的职业介绍机构和职业介绍从业人员；
（三）年审上报资料：
1．《职业介绍许可证》和《工商营业执照》的正、副本（复印件1份，验原件）；
2．上年度纳税证明（复印件1份，验原件）；
3．《深圳市职业介绍机构从业人员名单》（可复印），贴近期1寸彩色照片；
4．职业介绍从业人员资格证（复印件1份，验原件）；
5．消防验收合格证明（复印件1份，验原件）。
资料复印件统一用A4纸复印，并按以上顺序装订。
（四）年审内容：
1．提供的资料是否真实、齐备；
2．上年度职业介绍机构被投诉的情况；
3．上年度对职业介绍机构的检查情况。
（五）宝安、龙岗两区的职业介绍机构分别由所在辖区的劳动部门按统一的时间和要求进行年审，并由区劳动部门于每年3月5日前将年审资料送深圳市劳动和社会保障局备案和统一公告。
（六）不按期提交年审资料或年审不合格的机构，按《广东省职业介绍管理条例》处理。
法律依据：《广东省职业介绍管理条例》第二十九条；《劳动力市场管理规定》第十七条；《深圳经济特区职业介绍规定》第十六条及本实施办法规定。
附表
受理编号：
受理日期：
设立职业介绍机构申请书
申办单位名称____________________________
经办人_________________________________
联系电话_______________________________
联系地址_______________________________
深圳市劳动和社会保障局制
声 明
保证本申办单位提交的全部资料真实合法，并为此承担一切法律责任。
申办单位负责人签名：
年 月 日
填报说明
一、不得使用容易褪色的墨水填写；
二、字体须端正、清晰，涂改无效；
三、所附材料复印件的规格与申请书一致。
申办机构登记表
申办单位主管
部门名称 *
主管部门负责人 *
联系电话 *
开办资金（万元）
合计
固定资金
流动资金
业务范围
申办单位负责人
联系电话
身份证号码
学历
资格证书号码
说明：1．带“*”栏无主管部门或私营、个体机构不填。
2．单位负责人毕业证书、资格证书复印件和从业人员名单附后。
3．房产证（或租赁合同）、消防检验合格证明、资金信用证明、商号核准证明附后。
02号 许可事项：外国人入境在深圳就业
一、行政许可内容
准予外国人在深圳就业。
二、设定行政许可的法律依据
（一）《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（1985年11月12日第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）第十九条；
（二）《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年6月29日国务院令第412号发布）第93项；
（三）《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》（1986年12月3日国务院批准，1986年12月27日公安部、外交部发布，1994年7月13日国务院批准修订，1994年7月15日公安部、外交部发布）第二十八条；
（四）《外国人在中国就业管理规定》（劳部发〔1996〕29号）第五条。
三、行政许可数量及方式
无数量限制，符合条件者即予许可。
四、行政许可条件
（一）年满18周岁，身体健康；
（二）具有从事其工作所必须的专业技能和相应的工作经历；
（三）无犯罪记录；
（四）有确定的聘用单位；
（五）持有有效护照或能代替护照的其他国际旅行证件。
法律依据：《外国人在中国就业管理规定》第七条。
五、申请材料
（一）申办《中华人民共和国外国人就业许可证书》（以下简称《外国人就业许可证书》）
1．拟聘用的外国人履历证明（原件1份，由其本人签字及用人单位加盖公章）；
2．聘用意向书（原件1份，由用人单位加盖公章）；
3．拟聘用外国人原因的报告（原件1份，由用人单位加盖公章）；
4．拟聘用的外国人从事该项工作的资格证明（复印件1份，验原件）；
5．拟聘用的外国人健康状况证明（复印件1份，验原件，由出入境检验检疫部门出具）；
6．就业申请人有效护照或能代替护照的其他国际旅行证件及有效签证（复印件1份，验原件）；
7．用人单位与来深就业的外国人签订的劳动合同或外国、台港澳企业法定代表人签发的委派书（复印件1份，验原件，营业执照、登记证或政府批文有明确职务的人员可免提供）；
8．用人单位工商营业执照（副本）、登记证或政府批文（复印件1份，验原件）；
9．填写《外国人就业花名册》、《外国人就业申请表》（原件1份，由其本人签字，用人单位加盖公章）；
10．就业申请人近期正面免冠半身相片2张（相片规格为2寸，1张贴于《外国人就业申请表》相应处并盖骑缝章；1张交劳动部门办理就业证）。
（二）办理《中华人民共和国外国人就业证》（以下简称《外国人就业证》）
1．《外国人就业许可证书》（原件1份）；
2．《办理职业签证居留证申请通知书》或职业签证（复印件1份，验原件）。
（三）办理《外国人就业证》延期
1．填写《外国人就业花名册》、《外国人就业延期申请表》（原件1份，由其本人签字，用人单位加盖公章）；
2．就业申请人有效护照或能代替护照的其他国际旅行证件及有效签证（复印件1份，验原件）；
3．用人单位与来深就业的外国人签订的劳动合同或外国、台港澳企业法定代表人签发的委派书（复印件1份，验原件，营业执照、登记证或政府批文有明确职务的人员可免提供）；
4．用人单位工商营业执照、登记证或政府批文（复印件1份，验原件）；
5．申请人就业证（原件，就业证延期页用完须提供就业申请人近期正面免冠半身相片1张，规格为2寸，用以制作新证）。
（四）遗失补发《外国人就业证》
1．填写《外国人台港澳人员就业证补发变更申请表》（原件1份，由用人单位加盖公章）；
2．《外国人就业证》补发申请（原件1份，由用人单位加盖公章）；
3．就业申请人对遗失《外国人就业证》的情况说明（原件1份，由其本人签字，用人单位加盖公章）；
4．就业申请人近期正面免冠半身相片1张，规格为2寸。
（五）变更《外国人就业证》
1．填写《外国人台港澳人员就业证补发变更申请表》（原件1份，由用人单位加盖公章）；
2．变更申请（原件1份，由用人单位加盖公章）；
3．变更内容的相关证明（如变更后的营业执照、申请人有效护照、有效签证、合同等，复印件1份，验原件）；
4．《外国人就业证》（原件1份，如需更换就业证，请提供就业申请人近期正面免冠半身相片1张，规格为2寸）。
（六）注销、迁移《外国人就业证》
1．用人单位关于被聘人员离开单位的情况说明（原件1份，由用人单位加盖公章）；
2．《外国人就业证》（原件1份）。
法律依据：《外国人在中国就业管理规定》第七条、第十一条、第十三条、第十六条及本实施办法规定。
六、申请表格
用人单位和就业申请人根据申请事项填写相应表格：
（一）新办：《外国人就业花名册》（附表1）、《外国人就业申请表》（附表2）；
（二）延期：《外国人就业花名册》、《外国人就业延期申请表》（附表3）；
（三）遗失补发：《外国人台港澳人员就业证补发变更申请表》（附表4）。
上述表格可在深圳市劳动和社会保障局网站（http://www.szlb.gov.cn）上免费下载。
七、行政许可申请受理机关
深圳市劳动和社会保障局。
八、行政许可决定机关
深圳市劳动和社会保障局。
九、行政许可程序
（一）新办
1．用人单位应在来深就业的外国人入境后15日内，到劳动保障部门办理就业许可手续；
2．用人单位向劳动保障部门提交就业申请资料，经批准后凭《受理申请回执》领取《外国人就业许可证书》；
3．用人单位持《外国人就业许可证书》到公安部门申领《办理职业签证居留证申请通知书》；
4．用人单位持《外国人就业许可证书》和《办理职业签证居留证申请通知书》或职业签证到劳动保障部门申领《外国人就业证》；
5．用人单位持《外国人就业证》和《办理职业签证居留证申请通知书》及相关资料到公安部门办理职业签证和居留证件。
（二）延期
用人单位如因工作需要继续聘用外国人在本单位工作，应在其就业证期满前1个月内向劳动保障部门提出就业延期申请。
（三）其他手续
按所要求的资料提交业务窗口办理。
十、行政许可时限
外国人就业许可证书自受理申请之日起4个工作日内办理，新办外国人就业证自受理申请之日起1个工作日办理，延期外国人就业证自受理申请之日起1个工作日办理，遗失补发、变更、注销、迁移外国人就业证受理申请即时办理。
十一、行政许可证件及有效期限
（一）《外国人就业许可证书》，有效期为6个月（中华人民共和国劳动和社会保障部印制）；
（二）《外国人就业证》，有效期最长不超过5年，同时不得超过营业执照或登记证有效期、劳动合同或委派书有效期及申请者护照或旅行证件有效期等（中华人民共和国劳动和社会保障部印制）。
十二、行政许可的法律效力
外国人领取《外国人就业许可证书》、《外国人就业证》及向公安部门申办《中华人共和国外国人居留证》、《中华人民共和国签证》（职业签证）后方可在深圳合法就业。
十三、行政许可收费
无行政许可收费。但收取使用流动人员调配费，缴纳标准：每人每月9元人民币，按就业证签发期限一次性缴纳。
收费依据：广东省物价局、广东省财政厅粤价〔2004〕334号文件。
十四、行政许可年审或年检
深圳市劳动和社会保障局对《外国人就业证》实行年检。
（一）外国人就业证有效期限在1年以上（不含1年）的，用人单位应在其就业证期满前30日内到劳动保障部门办理就业证年检手续；
（二）用人单位填写《外国人就业证年检登记表》（附表5）并加盖公章；
（三）用人单位携上述表格及外国人就业证原件到劳动保障部门办理年检手续；
（四）外国人就业证年检受理申请即时办理。
法律依据：《外国人在中国就业管理规定》第二十七条及本实施办法规定。
附表1
外国人就业花名册
NAME LIST OF FOREIGN EMPLOYMENT
单位名称（公章）： 机构代码： 注册号： 花名册号：
Company Name and Stamp： Organization code： Registration No. File No.
序号
No.
姓名（中 / 英文）
Name （ Chinese/English ）
性别
Sex 年龄
Age 国籍
Nationality 深圳职务
Employment Position
申请就业起止时间
Term of Employment
就业许可证号
E mployment License No .
就业证号码
E mployment Permit No .
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
单位详细地址：
Company Address ： 邮政编码：
Post Code ：
联系人：
Contact Person ： 联系电话：
Tel ：
注：除英文姓名外均用中文填写。Attention：Please fill the form in Chinese except for English name.
附表2
外国人就业申请表
APPLICATION FORM FOR EMPLOYMENT PERMIT FOR FOREIGNERS
姓名（中 / 英文）
Name （ Chinese/English ）
性别
Sex
相片
Photograph
（盖骑缝印）
（ Indenting Stamp ）
国籍
Nationality
出生日期
Date of Birth
出生地
Place of Birth
文化程度
Educational Level
职业特长
Specialty
健康状况
Health condition
婚姻状况
Marital Status
中文程度
Chinese Level
护照号码
Passport No.
护照有效期至
Expiry Date
发照机关
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