关于印发葫芦岛市改善金融生态建设信用社区工作实施细则的通知

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云南省大理白族自治州人民政府


第5号







《大理白族自治州煤矿安全生产监督管理办法》已经州人民政府同意，并经省人民政府法制办公室登记（登记编号为：云府登214号），现予公布，自2006年6月1日起施行。

　　

　　

二○○六年五月十日





大理白族自州煤矿安全生产监督管理办法





第一章 总 则







第一条 为切实保障煤矿生产安全,加强和规范煤矿安全生产监督管理工作，防范煤矿生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展，维护社会稳定，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国煤炭法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿安全规程》等有关法律、法规规定，结合我州煤矿安全生产监督管理实际，制定本办法。



第二条 本规定所指的煤矿安全生产监督管理是指上级人民政府对下级人民政府贯彻落实国家煤矿安全生产方针、政策、法律法规、规章、行业标准的监督管理，以及煤矿安全生产监督管理部门对本行政区域内从事煤炭生产的企业（简称煤矿企业）的监督管理。



第三条 本行政区域内从事煤矿安全生产监督管理工作适用本办法；法律、行政法规对煤矿安全生产监督管理另有规定的，从其规定。



　　第四条 煤矿安全生产监督管理部门按照国家规定的职责，依照国家煤矿安全生产的法律法规规定对煤矿实施安全监管。煤矿安全生产监督管理部门依法行使职权，不受任何组织和个人的干涉。煤矿及其有关人员应当接受并配合煤矿安全监管机构依法实施的安全监管，不得拒绝、阻挠。



　　第五条 各级人民政府应当加强煤矿安全监督管理工作，支持和协助负有煤矿安全生产监督管理职责的相关部门依法对煤矿实施安全监管。



　　第六条 煤矿安全监管工作应当以预防为主，及时发现和消除事故隐患，有效纠正影响煤矿安全的违法行为，实行安全监管与促进企业安全生产和安全管理相结合、服务与教育、惩处相结合。



　　第七条 各级政府应当适时对煤矿安全生产监督管理先进单位和个人进行表彰奖励。



第八条 煤矿安全监管机构及其煤矿安全监管人员应当依法履行安全监管职责，秉公执法。任何单位和个人对煤矿安全监管机构及其煤矿安全监管人员的违法违纪行为，有权向上级煤矿安全监管机构或者有关机关检举和控告。



第二章 煤矿安全监管部门及其职责



　 第九条 州级煤炭行业主管部门为全州煤矿安全生产的监管机构，各县煤炭行业主管部门为当地煤矿安全生产的监管机构，各县煤矿安全监管部门可以根据工作需要在产煤区域设置煤管机构。



　　第十条 煤矿安全监管部门应当对地方煤矿进行日常性的监督检查，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚；监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查；依法组织关闭不具备安全生产条件的矿井；负责组织煤矿安全专项整治；对煤矿职工培训进行监督检查。



　　第十一条 煤矿安全监管人员履行安全监察职责，有权进入煤矿作业场所进行检查，调阅有关资料，参加煤矿安全生产会议，向有关单位或者人员了解情况。　



第十二条 煤矿安全监管人员在检查中发现影响煤矿安全的违法行为，有权当场予以纠正或者要求限期改正, 发现威胁职工生命安全的紧急情况时，有权要求立即停止作业，下达立即从危险区内撤出作业人员的命令，并立即将紧急情况和处理措施报告煤矿安全监管机构；对依法应当给予行政处罚的行为，依照有关法律法规规定作出决定。



　 第十三条 煤矿安全监管机构在实施安全监管过程中，发现煤矿存在的安全问题涉及有关地方人民政府或其它有关部门的，应当向有关地方人民政府或其有关部门提出建议，并向上级人民政府或其它有关部门报告。



　　第十四条 煤矿安全监管机构及其煤矿安全监管人员不得接受煤矿的任何馈赠、报酬、福利待遇，不得在煤矿报销任何费用，不得参加煤矿安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动，不得借煤矿安全监管工作为自己、亲友或者他人谋取利益。



第三章 矿安全监管内容



　　第十五条 煤矿安全监管部门必须认真落实安全生产责任制。各级政府、煤炭行业主管部门要认真逐级落实安全生产责任制，按照横向到边，纵向到底的原则逐级落实责任部门及责任人，形成一级抓一级，自上而下的监督管理格局，并按责任制内容实行奖罚。



　　第十六条 各级政府、煤矿安全监管部门要定期召开煤矿安全生产工作会议或安全办公会议。县市政府每个季度至少召开一次煤矿安全生产工作会议或安全办公会议，由政府主要领导人或委托的分管领导人召集有关部门负责人参加，分析、布置、督促、检查本地区煤矿安全工作。会议应当作出决定并形成纪要，会议确定的各项措施必须严格实施。



　　州煤矿安全监管部门每季度至少召开一次安全办公会议，县煤矿安全监管部门每月至少召开一次安全办公会，煤管站每月至少召开二次安全办公会议。安全办公会议必须认真分析、布置、督促、检查煤矿安全工作，会议要作出决定并形成纪要，会议确定的各项安全工作、措施要严格落实。



　　第十七条 各县市政府、煤矿安全监管部门要认真组织煤矿安全监督检查工作。州煤矿安全监管部门每年不少于二次安全大检查，四次重点督查；县市煤矿安全监管部门每季度不少于一次安全大检查，两次重点督查；煤管站每月不少于一次安全大检查、三次重点督查。县市煤矿安全监管部门、煤管站安全大检查必须不漏矿井、不漏作业点全面排查隐患，针对有重大隐患的矿井和安全管理较差的矿井进行重点督查。



　　第十八条 煤矿安全监管员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查煤矿的负责人签字；被检查煤矿的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向煤矿安全监管部门报告。



　　第十九条 各县市政府、煤矿安全监管部门要认真督促安全隐患整改，重点监督检查煤矿企业安全管理制度建设及执行情况。对查出的安全隐患或存在问题必须严格按定责任人、定措施、定时间的“三定”原则进行整改落实，要责任明确、措施有效，跟踪督查、复查到位。



　　第二十条 各县市政府、煤矿安全监管部门必须加强重大危险源监管。对辖区内煤矿企业重大危险源定期和不定期的进行检查、督查，制定防范治理措施，明确责任人及监管职责。



　　第二十一条 各级煤矿安全监管部门应当加强与煤矿安全监察机构的联系和合作，完善煤矿安全监察与监管协调工作制度，同时，接受煤矿安全监察机构对煤矿安全工作的检查指导。



　　第二十二条 各级煤矿安全监管部门应当建立举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理煤矿安全生产举报；受理的举报事项经调查核实后，应当形成书面材料；需要落实整改措施的，报经有关负责人签字并督促落实。



　　第二十三条 国家规定煤矿安全事故由煤矿安全监察机构负责调查处理，各级煤矿安全监管部门依法参与煤矿事故调查处理。一次死亡1至2人的煤矿职工伤亡事故，由事故发生地的县市级煤矿安全监管部门参与调查处理；一次死亡3至9人的煤矿职工伤亡事故，由州级煤矿安全监管部门参与调查处理。



　　第二十四条 各级煤矿安全监管部门按有关规定组织煤矿开展安全评价、能力核定、瓦斯等级鉴定、设备检测等有关工作。



　　第二十五条 各县市煤矿安全监管部门必须加强对煤矿安全培训教育的监督检查。煤矿企业特员、从业人员培训教育必须按相关标准落实到位。煤矿企业特员必须具有初中以上学历，特员持证率必须达100%，并按要求配足。未经培训的从业人员严禁上岗作业。



　　煤矿企业对新职工不得少于72小时的安全培训，并指定有经验的老职工带领方能入井作业。煤矿企业对全部职工每月不少于3天的集中培训学习，学习的主要内容应为《煤矿安全规程》，作业规程、操作规程、安全生产方针政策、法律法规、规章制度，对“三违”人员进行批评教育，培训学习要有记录，职工签名。



　　第二十六条 各县市煤矿安全监管部门必须加强对煤矿安全资金投入的监督检查，保证安全管理、安全装备、安全设施的资金投入使用到位。



　　第二十七条 各县市煤矿安全监管部门必须加强煤矿企业建设项目的监督检查，加强煤矿安全源头管理，实行严进宽出。严格执行省政府规定的煤炭准入制度，对新申办煤矿企业按要求进行资格审查，达不到办矿条件的个人和组织，不予批准。对未按要求申报，组织施工的建设项目，必须及时予以纠正或限期整改。煤矿企业建设项目必须严格执行安全设施“三同时”建设。



　　第二十八条 各县市政府、煤矿安全监管部门必须加强煤矿企业安全生产条件的监督检查，特别是加强对煤矿“一通三防”、顶板管理和防透水工作的监督检查，对不具备安全生产条件的煤矿企业，要进行限期整改，整改后仍不具备安全生产条件的依法提请关闭。



　　第二十九条 煤矿发生生产安全死亡事故，必须进行停产整顿，整顿验收合格后方能进行生产。



　　第三十条 煤矿所需民爆物品必须以每月需要量向当地公安机关（派出所）报批，严禁煤矿超量购买和使用民爆物品。



　　第三十一条 各县市煤矿安全监管部门应加强煤矿安全宣传工作，充分利用标语、板报、广播、电视、新闻媒体等手段，采用会议、培训教育等活动，强化煤矿安全宣传教育和安全监督管理。



　　第三十二条 煤矿企业必须遵守国家有关安全生产的法律、法规、规章、规程、标准和技术规范。煤矿企业负责人（实际控制人）为煤矿安全生产第一责任人，全面负责本单位的安全生产管理，必须认真履行《安全生产法》规定的6项安全生产工作职责，矿长必须持有合法有效的矿长资格证。



　　第三十三条 煤矿企业必须按《煤矿安全规程》等规定建立和完善各种规章制度，并认真组织学习和严格执行。



　　第三十四条 煤矿企业必须实行领导干部带班下井工作制度，正副矿长轮流值班、带班安全生产作业管理，矿长外出3天以上必须向当地煤矿安全监管部门正职请假，3天以内向煤管站长请假。



　　第三十五条 煤矿企业必须与职工依法签订劳动合同率达100%，为职工购买工伤社会保险率达100%，与矿山救护队签订救护协议，编制矿井灾害预防和处理计划。



　　第三十六条 各级煤矿安全监督管理部门必须加强信息管理和报送工作。及时报送报表、总结、资料和相关统计材料，不得迟报、瞒报、谎报、拖延不报，并按要求建立煤矿安全监督档案，加强信息和档案管理。

　　第三十七条 煤矿企业发生生产安全伤亡事故后必须按照国家有关规定应立即如实逐级向安全监管部门报告、通报当地公安机关，并采取有效措施防止事故扩大。



　　第三十八条 开展煤矿质量标准化建设，按国家的煤矿产业政策逐年提高煤矿办矿质量，扶优扶强，做大做强。达不到国家产业政策要求的煤矿，按要求进行关闭。

　　第三十九条 各县市政府必须制定煤矿生产安全事故应急救援预案，并报州应急办和州安全监管部门备案，并根据情况逐年修改完善。



第四章 附 则



　　第四十条 违反本办法规定的，依照有关法律法规进行处理。



　　第四十一条 本办法由大理州人民政府负责解释。


　　【内容提要】近年来，福利企业以虚增残疾职工人数、少报正常职工人数、编造职工工资表以及变相收回工人工资卡等手段进行虚假申报，骗取税收优惠的案件日益增多。而困扰税务机关的是，对此类案件如何定性、如何处罚在现行税收法律法规中并无明确规定。本文根据基层税收征管工作实践，从法律定性角度对骗取税收优惠行为进行分析思考，以期提供解决问题的基本思路。

　　关健词：福利企业　　法律定性

　　一、案例

　　XX市XX金属制品厂，集体企业，申请享受《财政部国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税〔2007〕92号）第一条、第二条规定的税收优惠政策。经当地县级以上地方人民政府民政部门认定为福利企业，并到主管税务机关办理了减免税申请及审批，自2007年7月份起享受增值税限额即征即退（每人每年3.5万元）、企业所得税加计扣除税收优惠。资格认定、减免税申请及审批符合《国家税务总局 民政部 中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》（国税发【2007】第067号）相关要求。

　　在生产经营期间，该企业均能够按期办理纳税申报并足额及时缴纳应纳税款。在按规定申报缴纳增值税后，即提交增值税即征即退申请表、相应的税款入库凭证复印件、申请资料所属期内通过银行等金融机构向每位残疾职工支付工资的凭证原件及复印件、残疾职工的《中华人民共和国残疾人证》或《中华人民共和国残疾军人证（1至8级）》原件及复印件，书面申请退还增值税。提供的资料反映企业符合财税〔2007〕92号第五条规定的享受税收优惠政策单位的条件。

　　主管税务机关在稽查中发现该企业2007年6月至2009年1月、2010年4月至2011年1月以虚增残疾职工人数、少报正常职工人数、编造职工工资表以及变相收回工人工资卡等手段进行虚假申报，骗取税款。主管税务机关立即停止其税收优惠，追缴税款。

　　按照财税【2007】第092号第九条规定，“单位和个人采用签订虚假劳动合同或服务协议、伪造或重复使用残疾人证或残疾军人证、残疾人挂名而不实际上岗工作、虚报残疾人安置比例、为残疾人不缴或少缴规定的社会保险、变相向残疾人收回支付的工资等方法骗取本通知规定的税收优惠政策的，除依照法律、法规和其他有关规定追究有关单位和人员的责任外，其实际发生上述违法违规行为年度内实际享受到的减（退）税款应全额追缴入库，并自其发生上述违法违规行为年度起三年内取消其享受本通知规定的各项税收优惠政策的资格。”对其2007年6月至2011年1月骗取的税收优惠款应全额追缴。但对骗取税收优惠如何定性以及如何处罚观点不一。

　　二、依据现行税收法律、法规对本案难以定性

　　对纳税人弄虚作假，骗取税收优惠的，总局《税收减免管理办法（试行） 》（国税发【2005】第129号）第二十四条规定，“纳税人实际经营情况不符合减免税规定条件的或采用欺骗手段获取减免税的、享受减免税条件发生变化未及时向税务机关报告的，以及未按本办法规定程序报批而自行减免税的，税务机关按照税收征管法有关规定予以处理。”但《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则没有具体的处理要求。

　　1、是否可以定性为偷税。依据《征管法》第六十三条，纳税人以“伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报”三种手段，达到“不缴或者少缴应纳税款”的目的，是偷税。本案中，纳税人骗取税收优惠之前已缴纳了应纳税款，其违法行为不符合《征管法》第六十三条定性偷税的特征，是否应定性为偷税存有疑义。

　　2、是否可以定性为编造虚假计税依据。《新税收征收管理法及其实施细则释义》明确了编造虚假计税依据的含义，即：编造虚假的会计凭证、会计帐簿或者通过修改、涂抹、挖补、拼接、粘贴等手段变造会计凭证、会计帐簿或者擅自虚构有关数据、资料编制虚假的财务报告或者虚报亏损等，其目的是为了少交或者不交税。纳税人骗取税收优惠不符合《征管法》第六十四条定性编造虚假计税依据的特征。

　　3、是否可以定性为骗税。《征管法》第六十六条定性的骗税是“以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款”。除此之外，《征管法》对“骗税”的概念没有明确的界定。但显而易见的是骗取税收优惠不同于骗取国家出口退税款。

　　4、追缴纳税人骗取的税收优惠是否应加收滞纳金。纳税人在办理退税申请之前，已按《征管法》第二十五条规定办理了纳税申报，并按《征管法》第三十一条规定解缴税款，事实上没有“滞纳”。但纳税人采取非法手段骗取税收优惠，客观上占用了国家的税款，侵占了国家的利益，如果不加收滞纳金，则国家的利益受到损失，如果加收又不符合《征管法》第三十二条规定的条件。

　　5、对纳税人骗取税收优惠的行为是否应实施行政处罚。按照《税务行政复议规则》（国家税务总局令【2010】第21号）第十四条第（五）项规定，税务机关的行政处罚行为包括：“1.罚款；2.没收财物和违法所得；3.停止出口退税权。”根据上述规定，财税【2007】第092号第九条规定的“自其发生上述违法违规行为年度起三年内取消其享受本通知规定的各项税收优惠政策的资格”则不属于税务行政处罚，追缴税款也不属于“没收财物和违法所得”。对骗取税收优惠的违法行为是否可以“罚款”，在《征管法》及其《实施细则》没有明确的处罚条款。如果不处罚则放纵了纳税人的违法行为，如果实施“罚款”，因定性问题没有解决，找不到合适的处罚依据。

　　三、从刑法角度对本案的法律定性分析

　　笔者查阅了关于偷税的司法解释，文件为《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2002]33号）。第一条规定将“进行虚假纳税申报”、“缴纳税款后，以假报出口或者其他欺骗手段，骗取所缴纳的税款的行为”按《中华人民共和国刑法》第二百零一条第一款的规定定罪处罚。第二条第三款规定“提供虚假申请，编造减税、免税、抵税、先征收后退还税款等虚假资料等”属于《刑法》第二百零一条第一款规定的“虚假的纳税申报”。但是税务机关无权将刑事法律规范引入到行政执法领域中来，不能直接引用为行政处理依据。且《中华人民共和国刑法修正案（七）》已用“逃避缴纳税款”的表述取代了原法律条文中的“偷税”的表述，法释[2002]33号已自然失效。

　　法释[2002]33号是针对1997年《刑法》，司法解释本身没有法律效力，其效力来源于《刑法》，只作为司法案件审理中的参照依据。新《刑法》实施后，尽管法释[2002]33号已自然失效，但没有新的司法解释，在与新《刑法》不违背的情况下，仍然是法院审理案件参照的依据。新《刑法》用“逃避缴纳税款”取代旧《刑法》中“偷税”的表述。但是新《刑法》所述“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报”涵盖了旧《刑法》中“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、计账凭证，在账簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报的手段”的含义。其共同点是纳税人以上述手段达到逃避缴纳税款（不缴或少缴）的目的。本案中，尽管税务机关无权将刑事法律规范直接引入到行政执法领域中，但是刑事法律规范高于行政法律规范，在行政法律规范未能表述清楚而刑事法律规范已有明确表述的情况下，税务机关可以参照司法解释，依据《征管法》第六十三条第一款定性偷税。而法院在审理行政诉讼案件、刑事审理案件中支持这一观点。

　　四、对纳税人骗取税收优惠行为法律定性建议

　　综合上述思考分析，笔者建议本案中税务机关应依照《征管法》第六十三条第一款规定，对XX市XX金属制品厂骗取税收优惠税款的行为定性偷税，追缴其骗取的税收优惠税款，自退库之日起加收滞纳金，并处骗取的税收优惠税款百分之五十以上五倍以下的罚款。涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关依法追究刑事责任。

　　据此至少有两个方面的益处。一是保持行政、刑事法律的一致性。在现行的税法框架中，虽然《征管法》第六十六条对骗取出口退税的行为作出了处罚规定，但对于其他类型的骗取退税的处罚却未作任何规定，这不能不说是立法上的一大漏洞。因此，亟待完善税收立法，在不违背国家立法原则的前提下，使税法与刑法解释归于统一。二是充分发挥法律的威慑作用。纳税人以非法手段骗取税收优惠，侵占国家税收，客观上造成了逃避缴纳税款（不缴或少缴）的结果，给国家税收造成了损失。应当根据其行为情节的轻重让其承担相应的行政法律责任和刑事法律责任，充分发挥法律的震慑打击作用，起到打击一个、震慑一片的法律效应。

（作者单位：江苏省淮安市淮阴区人民法院；淮安市淮阴国税局）