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浅谈信访工作责任制的构建

刘文辉 冯兴吾

为了进一步规范全国信访工作，体现执政为民，依法行政，2005年1月5日，国务院第76次常务会通过了新的《信访条例》，该条例于2005年5月1日起施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。新条例体例完整，内容丰富，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，坚持信访为民，严格信访责任，明确规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”，有效地保护人民群众的合法权益。
一、构建领导责任机制，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷
㈠实行党政一把手对本地区、本部门信访工作责任制
各级党政一把手要亲自抓、负总责。要定期召开党委常委会、政府常委会，专题研究信访工作，及时部署，定期检查，精心指导。分管信访工作的负责同志要积极协助主要负责同志处理重大信访问题，搞好组织协调，加强具体指导，主动解决难题，确保目标实现。
㈡领导批阅重要来信制度
各级、各部门党政领导要经常批阅群众来信，地、市党政领导批办来信数应占本地区、本部门直接受理来信总是的20%以上，县级党政领导批办来信数应占本县、本部门直接受理来信总是的30%以上。凡阅批信件，都应有具体的批办意见，并负责督办落实。
㈢领导接待重要来访制度
设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责协调处理信访事项。要做好接访工作，信访部门及其工作人员要提前做好准备，即将来访者反映的问题弄清；涉及法律、政策找准；提出解决问题的初步方案。如果涉及有关单位或部门的问题，亦应约请有关单位或部门负责人参加接待日，以便共同商讨解决问题。宣城市委、市政府领导坚持领导接访制度，开门接访，与上访群众直接对话，对上访群众做到不推、不拖、不压、不训，热情接待，坦诚相见，认真解决问题。同时，坚持约访制度，带案不访，由领导约误集体访代表和信访老户，直接听取反映，了解情况，促进集体访，老上访问题的解决。
对信访量较大，群众上访频率较高地区，地、市级党政领导接待来访群众每月不少于半天；县级党政领导接待来访群众每月不少于1天；乡、镇党政领导接待来访群众每月不少于2天。对群众反映的问题，谁接待，谁负责处理到底。对本地区、本部门出现较大规模去京集体上访的，由市、县和部门分管负责同志或主要负责同志劝返处理，并负责做好善后工作，不得重复上访。
㈣信访工作汇报制度
信访工作涉及面广、政策性强，是一项群众性的政治工作，因此，信访部门及其工作人员要树立强烈的事业和责任感，不断从大量来信、来访中寻找带有规律性、倾向性的问题加以总结，以便向党委、政府汇报信访工作。
㈤实行信访工作目标管理制度
各级、各部门对信访工作要进行目标管理，力争做到无越级集体上访，无去京重复上访，无信访老户；对中央、省两级交办的信访案件做到明确分工，责任到人，定期督查，保证落实，按期结案率达到80%，年终结案率达到100%。如安徽省委、省政府《关于实行信访工作领导责任制的决定》规定：“省信访工作领导小组对上年来省去京集体上访、越级上访、重复上访综合指数列前5名的市和前面10名的县（市），作为信访重点管理地区。每逢双月，请有关市、县主要负责同志来省会商信访问题，研究措施，限期改变面貌。”
二、构建统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作机制，规范信访行为
㈠拓宽信访渠道，着力保护信访人
1、公开
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。
2、便利
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关资料。
国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立信访信息系统，为信访人在当地提供信息事项、查询信访事项的办理情况提供了便利。由于信息化带来了信访形式的变化，构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。建立全国信访信息系统，既有利于信访人查询，又有利上级信访机构及时了解、指导、督办重要信访事项。
3、保护
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人依据法律规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件，任何组织和个人不得打击报复信访人。
㈡信访人依法实施信访行为
信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。各级政府必须依法行政，不能越俎代疱。如福建省漳州市中级人民法院针对新形势下涉法信访的特点，构建联合信访工作机制。他们通过构建联合基层法院的属地办理机制，定责任单位、定责任领导、定责任人、定办结要求和定办结时限，努力将矛盾化解在基层。
㈢各级人民政府及其部门依法各司其职
县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，作出处理。对于依法应当向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，信访工作机构应当告知；对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大，应当转送有权处理的行政机关；情况重大，危急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。如有的地方信访部门通过构建信访联合地方党委、人大协调机制，加强与各级党委、政府的密切联系，取得党政领导、人大代表的支持，加强了信访信息的交流，拓展了信访案件的解决渠道，并提高了处置突发事件的应变能力。
㈣尊重司法机关裁判，维护司法权威
对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法裁判，树立司法最终裁判权威的氛围，要改变有的地方存在的涉诉信访案件完全按行政模式的方法处理的现状，要将其纳入正常的审判监督程序之中。同时，要让权力机关监督、社会团体的监督、舆论的监督等与法律监督有机结合起来，促进司法公正，维护司法权威。
司法机关、仲裁机构、行政复议机关应当高度重视初信初访工作，制定接待、信访处理的系列规章制度，以制度促进信访工作健康有序开展。行政复议机关要强化行政复议指导，通过行政复议告知书、举证通知书、行政复议指南、行政复议监督卡等“三书一卡”指导行政复议当事人正确行使权利；人民法院要落实寻诉员制度，避免诉讼当事人在办公区四处寻找，方便诉讼当事人在法院办事。
三、构建责任追究机制，促进信访案件的落实
㈠信访人的责任
１、信访人的“六不得”
信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在下列行为：⑴在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；⑵携带危险物品、管制器具的；⑶侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；⑷在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；⑸煽动、串联、胁迫以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机 财；⑹扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
2、违反走访形式及其他行为的责任
信访人违反《信访条例》的有关规定，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法规的，或者违反治安管理行为的；由公安机关依法采取必要的现场处理措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、捏造歪曲事实、诬告陷害他人的责任
信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造事实、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关给予治安管理处罚。
㈡信访机构的责任
县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
㈢行政机关的责任
1、受理信访行政机关
负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反《信访条例》的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；⑴对收到的信访事项不按规定登记的；⑵对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；⑶行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的。
2、有权处理的行政机关
对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。⑴推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的；⑵对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。
㈣行政机关工作人员的责任
论当前法院对刑事公诉案件立案审查的必要性


五年来，因证据不足被宣告无罪的案件有29521件，随着人民检察院对超期
羁押的严格控制，无罪判决将越来越多，并有可能超过社会承受的这个度。大量
无罪判决的出现，一方面极大更新了群众的刑法理念；另一方面也给公、检、法
在这样一个特定时期带来了严峻的考验。在中国现阶段有限的司法资源和国民法
律意识相对较低的情况下，为了最大程度维护司法尊严与社会效果的统一，最终
实现司法公正与高效，笔者认为，根据特定司法时期的司法需求，结合审判实践，
应当开展了刑事公诉案件立案审查工作，本论文试图从现阶段中国具有的特色司
法理念和司法运行模式角度来论述对刑事公诉案件立案审查的必要性。
一、无罪判决的社会效果
《刑事诉讼法》规定对人民检察院提起公诉的案件，人民法院都应当受理。从这
个规定看似乎是完全排除法院对人民检察院提起公诉案件的立案审查权，对人民
检察院提出公诉案件打开大门，只作登记收案处理。由于，在登记收案时，未赋
予法院立案审查权，对案件无法把关，大量无罪判决的出现也就无法避免。无罪
判决的出现，在司法资源相对充备和法治相对发达的西方国家，这本是一个非常
正常的现象，而且不会有太多负面的影响。但在中国目前现状来看，这种司法理
念的接受还尚需一段时间，因此，面对当前大量无罪判决的出现，现有的司法现
状也就暴露出不少的社会效果问题。
1、司法程序透明度不够加重了人们对无罪判决与冤狱的联想
近几年，我国司法虽然加大力度进行改革，程序的透明性与正当性不断提高，实
体的公正性与效率性也逐渐显现出来。但群众对法律的意志和需求远远高过于对
法律的认识，对目前司法机关的努力关心远远少于对法律的结果关心程度，这些
原因都决定了人们无法一步到位接受新型司法理念下的法律结果。从而导致国民
对法律的结果也有一个渐渐的接受过程，这个过程如果被过分省略了，那社会效
果一定会适得其反。当前，虽然，司法程序透明度大大提高，但由于人们对司法
过程认知不够，在他们眼里中国司法程序还存在较严重问题，刑事诉讼过程不是
简单的罪与非罪的依法辨思判断的过程，而且是轻程序重实体处罚的过程，在这
种意识下，无罪的判决那不等于冤假错案吗？古代的中国对冤假错案，可要处理
涉及本案的所有人员，而今又有谁为此付出代价呢？因此，在大部分民众眼里有
无罪判决，就有人为此负责，否则就是司法的腐败。无罪的判决会导致这样的效
果，这是许多法律人事先没有意想到的事。因此，对刑事公诉案件赋予法院立案
审查权是适时的法律意识需求。
2、臭名昭著的犯罪嫌疑人因证据不充分被无罪开释的将导致司法权威的流失
现阶段，由于人们对法律的认识因素与意志因素不同步，对一些司法现象无法理解，
特别对按情理与司法来判断显而易见的差距问题，更是无法达到认识的统一，有
点“秀才遇到兵”的道理。比如，在人们想像中就是个臭名昭著的犯罪嫌疑人，甚
至有的人会认为对这样的犯罪嫌疑人拉上去抢毙时，打上一枪还不够，还要多打几
枪才能平民心，解民恨，但有一天因证据不足被无罪开释了，那效果如何，老百性
一定会说：“司法机关太黑了。”结果将导致辞司法权威的流失。也许有的人会说：
“我们办我们的案，只要依法就行了，不用去理会别人怎么看。”这样行吗？法律
毕竟与一般的理论认识不一样，她必须深深得到人们的理解和维护，也就是说法律
的作用必须在法律结果与社会效果统一起来时才能发挥。因此这个问题不像其他理
论一样可以心存异见，追求法律效果与社会效果统一是司法机关追永远无法回避的
课题。堵到这当口了，司法机关就应当从源头上有所作为，对刑事公诉案件进行立
案审查，而且还要意识到对刑事公诉案件立案审查不是法院一家的事情，而且是所
有司法机关的事情，是特定时期人们对法律意识与认识不同步的需求，也是司法权
威树立的要求。
3、无罪人员超过社会承受度在审判时被公开开释，其结果将是极大损害整体